Конституционный Суд вынес Постановление № 15-П по делу о проверке конституционности ч. 14 ст. 17 Закона об индивидуальном (персонифицированном) учете в системах ОПС и ОСС, предусматривающей, что лицо, в отношении которого вынесено решение о привлечении к ответственности за совершение правонарушения, вправе в течение трех месяцев со дня, когда оно узнало или должно было узнать о нарушении своих прав, обжаловать это решение в вышестоящий орган Фонда пенсионного и социального страхования РФ, и ст. 15 Гражданского кодекса, предоставляющей лицу, право которого нарушено, возможность, по общему правилу, требовать полного возмещения причиненных ему убытков, а также раскрывающей понятие убытков.
Суды отказали заявителю в возмещении судебных издержек, связанных с внесудебным обжалованием решений УПФР
В мае и июне 2020 г. предприниматель Данил Кислицын, являющийся страхователем своих работников в системе обязательного пенсионного страхования, представил в Управление ПФР в Кирове сведения о работниках по форме СЗВ-М с типом сведений «исходная». 12 и 18 августа того же года заявитель, обнаружив, что им не указаны несколько работников в первой и второй формах, представил в УПФР формы СЗВ-М с типом сведений «дополняющая», которые содержали необходимую информацию об этих застрахованных лицах, для уточнения ранее поданной отчетности.
В конце сентября 2020 г. УПФР, выявив неполноту представленных Данилом Кислицыным сведений, составило два акта о выявлении правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 17 Закона о персонифицированном учете. Тем самым ведомство решило привлечь страхователя к ответственности с наложением санкций в размере 500 руб. за каждого работника, в отношении которого сведения не были представлены в «исходной» форме. Решения УПФР были обжалованы в отделение ПФР по Кировской области, но жалобы Данила Кислицина были оставлены без удовлетворения. Тогда он оспорил решения УПФР в суде, который удовлетворил его требования. Соответствующие судебные решения вступили в законную силу.
В связи с тем, что ранее Данил Кислицын понес расходы на оплату юридических услуг, связанных с внесудебным обжалованием решений УПФР, в 21 тыс. руб., он подал иск о взыскании этих расходов с отделения ПФР по Кировской области, однако в удовлетворении требований было отказано, с чем согласились апелляция и кассация. Суды сочли, что поскольку по делам об оспаривании привлечения страхователей к ответственности не установлен обязательный досудебный порядок, Данил Кислицын сам выбрал обращение с жалобой в административном порядке, имея возможность обратиться сразу в суд, а значит, он несет все имущественные риски оставления его жалобы административным органом без удовлетворения. Суды со ссылкой на ст. 15 и 1069 ГК РФ добавили, что возникновение у Данила Кислицына расходов не связано с какими-либо виновными и незаконными действиями пенсионных органов, а потому они не возмещаются в качестве гражданско-правовых убытков.
В жалобе в Конституционный Суд Данил Кислицын указал, что ч. 14 ст. 17 Закона об индивидуальном (персонифицированном) учете в системах ОПС и ОСС и ст. 15 ГК РФ противоречат Конституции РФ, поскольку они позволяют суду отказывать страхователю, который, как установлено вступившим в законную силу решением суда, был неправомерно привлечен территориальным органом ПФР к ответственности, в возмещении расходов на внесудебное обжалование привлечения к ответственности в вышестоящем органе в связи с необязательностью такого обжалования, а также под предлогом того, что признание решения УПФР недействительным не свидетельствует о незаконности и виновности его действий и о причинении этими действиями подлежащих возмещению убытков.
КС подтвердил право заявителя на возмещение расходов
Изучив доводы жалобы, Конституционный Суд отметил, что оспариваемые нормы являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой на их основе решается вопрос о возмещении расходов, понесенных в связи с внесудебным обжалованием решений о привлечении страхователя к ответственности, предусмотренной Законом о персонифицированном учете, в случае признания этих решений незаконными ввиду отсутствия противоправности в действиях (бездействии) страхователя. В связи с этим, он напомнил, что ч. 3 ст. 17 Закона о персонифицированном учете вводит ответственность страхователей за неисполнение (ненадлежащее исполнение) их обязанностей по представлению сведений в территориальные органы государственных внебюджетных фондов, состоящую в наложении на страхователя финансовой санкции в 500 руб. в отношении каждого застрахованного лица. Страхователь может обжаловать решение о привлечении к такой ответственности в вышестоящий орган государственного внебюджетного фонда в течение трех месяцев со дня, когда он узнал или должен быть узнать о нарушении своих прав. Со ссылкой на постановления от 4 февраля 2019 г. № 8-П и от 20 октября 2022 г. № 45-П КС РФ также напомнил, что предусмотренная Законом о персонифицированном учете ответственность страхователей является по своей природе публично-правовой, носящей карательный, а не восстановительный характер.
Устанавливая возможность подачи страхователем внесудебной жалобы в качестве альтернативы судебному порядку разрешения вопроса о правомерности привлечения его к ответственности, Закон о персонифицированном учете конкретизирует применительно к отношениям в сфере организации такого учета конституционную гарантию государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. Необоснованное привлечение к публичной ответственности влечет для гражданина или организации ряд негативных последствий, включая необходимость несения издержек на обращение к госзащите. Такие издержки обычно возникают независимо от избранного способа защиты нарушенных прав и могут стать следствием участия в напрямую не связанных с правосудием процедурах. «Между тем не обусловленные деятельностью самого лица потери, которые оно понесло для восстановления своих прав ввиду необходимости совершить действия, сопряженные с возбуждением судебного разбирательства и с участием в нем, признаются судебными расходами и подлежат возмещению по правилам, установленным законодательством о том или ином виде судопроизводства», – заметил КС.
С таким пониманием судебных расходов, указал КС, соотносится возмещение издержек, понесенных в связи с обращением к тем административным процедурам, исчерпание которых является обязательным для доступа к судебной защите. Из этого же последовательно исходит правоприменительная практика. Так, согласно п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 21 января 2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» в случаях, когда законом либо договором предусмотрен претензионный или иной обязательный досудебный порядок урегулирования спора, расходы, вызванные соблюдением такого порядка, в том числе расходы на оплату юридических услуг, признаются судебными издержками и возмещаются, так как у истца отсутствовала возможность реализовать право на обращение в суд без несения таких издержек.
Однако же для расходов, вызванных обращением к внесудебным формам госзащиты, включая обжалование решений, действий или бездействия госоргана или должностного лица в порядке подчиненности, практикой выработана противоположная позиция, что нашло отражение в п. 3 Постановления Пленума ВС РФ № 1, подобные издержки не являются судебными и не возмещаются согласно нормам главы 7 ГПК РФ, главы 10 КАС РФ и главы 9 АПК РФ. В связи с этим суды не применяют правила о распределении судебных расходов для возмещения затрат, связанных с подачей страхователем внесудебной жалобы на решение руководителя (его заместителя) территориального органа государственного внебюджетного фонда о привлечении страхователя к ответственности, поскольку такое внесудебное обжалование не является обязательным для последующего обращения в суд.
Со ссылкой на Постановление от 15 июля 2020 г. № 36-П Конституционный Суд напомнил, что его правовые позиции касательно права на возмещение судебных расходов в полной мере применимы к расходам, возникшим у привлекаемого к административной ответственности лица при рассмотрении дела об административном правонарушении, безотносительно к тому, понесены ли они лицом при рассмотрении дела судом или иным органом, и независимо от того, отнесены ли они формально к издержкам по делу об административном правонарушении в силу КоАП РФ. Возмещение проигравшей стороной правового спора расходов другой стороне не обусловлено установлением ее виновности в незаконном поведении – критерием наличия оснований для возмещения является итоговое решение, определяющее, в чью пользу спор разрешен.
Суды, руководствуясь вышеуказанным истолкованием норм гражданского законодательства, посвященных деликтной ответственности государства, включая оспариваемую в этом деле ст. 15 ГК РФ, исходят из того, что расходы на оплату юридических услуг, понесенные лицом в связи с обжалованием постановления о привлечении его к административной ответственности, возмещаются независимо от наличия вины должностного лица, вынесшего указанное постановление, и в том случае, если постановление было отменено за отсутствием события правонарушения во внесудебном порядке вышестоящим должностным лицом (п. 19 Обзора судебной практики ВС РФ № 2 (2021). При этом, разрешая вопрос о размере расходов, возмещение которых присуждается необоснованно привлеченному к административной ответственности лицу, суды учитывают их соответствие критериям необходимости и разумности (п. 22 Обзора судебной практики ВС РФ № 2 (2022)).
Наряду с закрепленными в Законе о персонифицированном учете мерами госпринуждения, нацеленными на обеспечение исполнения страхователями обязанностей, связанных с осуществлением такого учета, в ст. 15.33.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц за нарушение установленных законодательством о персонифицированном учете порядка и сроков представления сведений (документов) в территориальные органы Фонда пенсионного и социального страхования РФ. При этом, несмотря на внесенные в эту статью изменения, сохраняет актуальность ранее отмеченное КС РФ в Постановлении 45-П/2020 совпадение ряда признаков составов правонарушений, предусмотренных такой статьей и ч. 3 ст. 17 Закона о персонифицированном учете: объективную сторону этих составов составляют аналогичные деяния, совершенные при одних и тех же фактических обстоятельствах. С принятием поправок в ст. 15.33.2 КоАП РФ от 16 декабря 2019 г. № 444-ФЗ эти составы и тем самым нормативные основания ответственности страхователей и их должностных лиц разграничены исходя из такого критерия, как субъект правонарушения.
Установление в Особенной части КоАП РФ ответственности должностных лиц, на которых возложено ведение персонифицированного учета на предприятии и представление отчетности в территориальные органы государственных внебюджетных фондов, предполагает, что их административное преследование и защита ими своих прав происходит в рамках производства по делу об административном правонарушении. По этой причине расходы, понесенные необоснованно привлеченными к указанной административной ответственности должностными лицами ввиду использования средств госзащиты, в том числе в виде подачи жалобы в ведомственном порядке (п. 3 ч. 1 ст. 30.1 этого же Кодекса), возмещаются исходя из правовых позиций Постановления КС РФ от 15 июля 2020 г. № 36-П.
Когда же возмещения расходов, понесенных в связи с внесудебным обжалованием, добивается страхователь, не предполагается применения судами указанных правовых позиций КС РФ, поскольку привлечение страхователей к ответственности и его обжалование осуществляются согласно законодательству о персонифицированном учете. Как свидетельствует дело Данила Кислицына, для возмещения расходов страхователю требуется доказать факт совершения гражданско-правового деликта должностными лицами органов государственного внебюджетного фонда, что предполагает необходимость наличия их вины в возникновении расходов. В таких спорах суды не учитывают, обоснована ли отмена (признание незаконным) решения о привлечении к ответственности отсутствием противоправности в действиях (бездействии) страхователя (правомерностью его поведения). В контексте сложившейся правоприменительной практики условия возмещения расходов на внесудебную защиту от привлечения к ответственности, установленной в целях обеспечения соблюдения одних и тех же требований законодательства о персонифицированном учете, существенно различаются для страхователей и их должностных лиц.
Сама по себе дифференциация правил распределения (возмещения) расходов не может быть признана недопустимой. Ранее КС не исключалась оценка исходя из этих позиций регламентации распределения расходов, возникающих в связи с участием граждан и организаций в государственных процедурах, которые, напрямую не относясь к осуществлению судопроизводства, нацелены на защиту и восстановление их нарушенных прав. При этом для различных административных процедур отсутствует общее (универсальное) регулирование распределения административных расходов (Постановление КС РФ от 10 января 2023 г. № 1-П), которое могло бы содержать дифференцированные правила их распределения, включая в определенных объективно обусловленных случаях ограничение права участников таких процедур на возмещение расходов отдельных видов. Аналогично Закон о персонифицированном учете не содержит какой-либо регламентации возмещения расходов страхователей, понесенных в связи с использованием предусмотренного в ч. 14 его ст. 17 внесудебного порядка обжалования решений территориальных органов государственного внебюджетного фонда.
Следовательно, правовые позиции Постановления КС РФ № 36-П/2020 применимы при разрешении требований страхователей о возмещении расходов, понесенных ими в связи с внесудебным обжалованием привлечения к ответственности за несоблюдение законодательства о персонифицированном учете, когда привлечение страхователя к ответственности было отменено (признано незаконным) ввиду отсутствия противоправности в его действиях (бездействии). Кроме того, лишение страхователей возможности возмещения указанных расходов способно оказать негативное влияние на практическую значимость внесудебной формы госзащиты по сравнению с защитой нарушенных прав в суде, которая позволяет возместить понесенные в связи с ней расходы. Не может признаваться необоснованным ограничением прав страхователя проверка судом разумности и необходимости взыскиваемых расходов. Реализация судом этого дискреционного полномочия обеспечивает соблюдение предписания ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Таким образом, КС признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции РФ, поскольку они не исключают наличия у страхователя права на возмещение в разумных пределах необходимых расходов, понесенных в связи с внесудебным обжалованием привлечения его к ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 17 Закона о персонифицированном учете, в случае признания незаконным соответствующего решения территориального органа государственного внебюджетного фонда ввиду отсутствия противоправности в действиях (бездействии) страхователя, вне зависимости от установления вины или незаконности конкретных действий или бездействия должностных лиц органов государственного внебюджетного фонда.
При этом федеральный законодатель вправе определить специальный порядок возмещения страхователям расходов, связанных с использованием внесудебной формы госзащиты, или же ввести общее (универсальное) для различных административных процедур регулирование распределения административных расходов, в том числе не исключая при этом и возможность установления его особенностей для отдельных случаев. В связи с этим КС распорядился пересмотреть судебные акты по делу заявителя.
Комментарии представителей заявителя
В комментарии «АГ» представитель Данила Кислицына в Конституционном Суде, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала МГЮА) Игорь Пибаев отметил, что в правоприменительной практике страхователи лишались возможности возмещения указанных расходов, как следствие, умалялось значение внесудебной формы государственной защиты по сравнению с защитой нарушенных прав в суде, позволяющей возместить понесенные в связи с ней расходы. «Постановление Конституционного Суда, как может показаться на первый взгляд, направлено на устранение незначительной проблемы, но в контексте усложнившегося доступа к правосудию из-за повышения размера государственных пошлин возрастает значение внесудебного порядка урегулирования спора», – полагает он.
В свою очередь, юрист Екатерина Пибаева, представлявшая интересы заявителя в административных спорах с ПФР и в арбитражных судах, сообщила, что история этого спора берет свое начало еще с 2020 г. «Будучи добросовестным страхователем для решения возникшего вопроса, предприниматель добровольно выбрал государственный внесудебный способ защиты, а не сразу же судебный. Предусматривая в законе административные процедуры защиты прав и свобод, законодатель руководствуется соображениями экономии ресурсов судебной системы, с одной стороны, и обеспечения наиболее квалифицированного разрешения споров, имеющих специфику, с другой. Однако Данил Кислицын при обращении в суд за возмещением убытков в виде оплаты юридических услуг, понесенных при внесудебном административном обжаловании, был лишен права на это. Суды арбитражного судопроизводства в рассматриваемом случае указывали на предпринимательские риски и на законность действий пенсионного органа, несмотря на признание этим же судом решений ПФР недействительными», – отметила она.
Юрист добавила, что с подобной проблемой столкнулся не только один Данил Кислицын: «В 2023 г. в Кировской области и другие организации не смогли реализовать свое право на взыскание убытков в виде оказания юридических услуг во внесудебном обжаловании решений ПФР в г. Кирове после признания судом решений вышестоящего органа Фонда недействительными».
Эксперты «АГ» поддержали выводы КС
Управляющий партнер юридической компании ЮКО Юлия Иванова полагает, что постановление КС РФ дает универсальный подход к решению вопроса о возмещении тех расходов, которые понесло лицо в связи с необходимостью обращения к внесудебному (административному) порядку защиты нарушенных прав. «Сформулированные КС подходы применимы как к ситуациям, когда лицо привлекалось к публично-правовой ответственности и обжаловало соответствующие ненормативные акты, действия (бездействия) субъекта публичной власти, так и в случае, если лицо инициировало защиту своих нарушенных прав в административном порядке. Следует выделить три основных тезиса, имеющие определяющее значение для дальнейшей правоприменительной практики. Во-первых, необоснованное привлечение к публичной ответственности или необходимость обращения к внесудебной защите своих прав, независимо от того, является ли такое обращение необходимым условием для последующего обращения за судебной защитой, влечет для лица необходимость несения издержек на обращение к государственной защите. Такие издержки характеризуются тем, что возникают независимо от избранного способа защиты нарушенных прав; являются следствием участия в административных процедурах; не обусловлены деятельностью самого лица; понесены для восстановления своих прав ввиду необходимости участия в соответствующих процедурах», – заметила она.
Во-вторых, по словам эксперта, отсутствие универсального регулирования правил распределения таких расходов не означает невозможность их возмещения потерпевшей стороне. «В таком случае подлежат применению нормы ГК РФ о возмещении убытков и деликтной ответственности. В-третьих, как и в отношении судебных расходов, возмещение издержек, понесенных в связи с защитой права в административном порядке, осуществляется независимо от виновности другой стороны в незаконном поведении. Критерием наличия оснований для возмещения является итоговое решение, определяющее, в чью пользу спор разрешен», – считает Юлия Иванова.
Адвокат, управляющий партнер компании Tax & Legal management Василий Ваюкин отметил, что в этом деле КС выявлен правовой пробел. «Условия возмещения расходов на внесудебную защиту существенно различаются для страхователей и их должностных лиц. Так, расходы, понесенные необоснованно привлеченными к административной ответственности должностными лицами, подлежат возмещению, тогда как Закон о персонифицированном учете не содержит какой-либо регламентации возмещения расходов страхователей, понесенных в связи с внесудебным обжалованием. Практика исходит из того, что издержки, вызванные обращением к внесудебным формам государственной защиты, не являются судебными и не возмещаются. В частности, суды отказывают в возмещении затрат на внесудебную жалобу на решение о привлечении страхователя к ответственности, поскольку такое обжалование не является обязательным. Выводы КС, безусловно, скажутся на судебной практике. Теперь страхователи могут рассчитывать на возмещение расходов, понесенных на внесудебную защиту своих интересов», – заметил он.
Адвокат КА «Свердловская областная гильдия адвокатов» Мария Стальнова отметила, что проблематика рассматриваемой правовой ситуации имеет два аспекта: наличие или отсутствие права на возмещение расходов, вызванных досудебным обжалованием решения о привлечении к ответственности за совершение правонарушения, а также наличие или отсутствие вины в вынесении незаконного решения о привлечении к ответственности как обязательного условия для возмещения таких расходов. «Следует согласиться с КС РФ в том, что существующий подход, направленный на отказ во взыскании расходов на оплату юридической помощи в случае выбора заявителем внесудебного порядка обжалования вынесенного в отношении него решения, умаляет значение гарантированной Конституцией РФ государственной защиты прав, подчеркивая значимость исключительно судебной защиты нарушенных прав. Лицо, незаконно привлеченное к ответственности за правонарушение, в этом случае получает неполное восстановление прав, что недопустимо», – полагает она.
По мнению эксперта, представляется обоснованным иной подход к пониманию значения обжалования решений в порядке подчиненности. «Судебная защита прав должна применяться в крайних случаях, когда не удается убедить в обоснованности своих доводов вышестоящих должностных лиц данного органа, которые по сути свою позицию относительно правомерности привлечения к ответственности не выражали, так как решение – результат правового мнения нижестоящего должностного лица. Только имея полную картину о правовом подходе органа власти в целом к данному вопросу, следует прибегнуть к судебной защите. Тем самым будет снижена нагрузка на суды. Но действующее законодательство на данном этапе просто предоставляет альтернативные возможности в защите прав, не закрепляя обязательность досудебного обжалования», – убеждена Мария Стальнова.
Она также поддержала выводы КС в его видении вопроса о необходимости учета вины в незаконном привлечении к ответственности за правонарушение для целей взыскания расходов, понесенных в связи с защитой от незаконного решения. «Рассматриваемая правовая ситуация является следствием отсутствия специальных норм права, позволяющих взыскать расходы, понесенные в связи с оплатой юридической помощи, в целях защиты прав от привлечения к ответственности в связи с совершением правонарушения. КС нацеливает рассматривать нормы о возмещении убытков, ответственности за вред, причиненный должностными лицами, органами власти, рассматривать по аналогии с нормами о взыскании судебных расходов, используя те же принципы и подходы. То есть, когда речь идет, по сути, о взыскании расходов, понесенных в связи с государственной защитой прав, обычно устанавливаемая для возмещения вреда совокупность условий установлению не подлежит. Именно так можно понять посыл КС РФ, отраженный в Постановлении от 15 июля 2020 г. № 36-П, где он говорит, что положения ст. 15, 16, 1069 и 1070 ГК РФ, по сути, восполняют правовой пробел, связанный с отсутствием специальных норм, регулирующих возмещение расходов, а потому не могут применяться иным образом, чем это вытекает из устоявшегося в правовой системе существа отношений по поводу возмещения такого рода расходов. Такой подход соответствует конституционным принципам государственной и судебной защиты прав», – резюмировала Мария Стальнова.
