Напомним, что 18 мая Конституционный Суд провозгласил Постановление № 33-П/2026, в котором указал на недопустимость возложения расходов на уборку акваторий водных объектов на местные бюджеты без передачи субвенций.
1 февраля 2023 г. прокурор вынес администрации городского округа «Город Калининград» представление об устранении нарушений, выразившихся в неисполнении обязанности по уборке от бытового мусора акваторий расположенных на территории городского округа водных объектов. Администрация и ее глава обжаловали решение в суд, который 29 сентября 2023 г. удовлетворил иск.
Однако Калининградский областной суд оставил иск без удовлетворения. Апелляция исходила из того, что очистка акваторий поверхностных водных объектов от бытового мусора не относится к мероприятиям по их охране, осуществляемым органами государственной власти, и органы местного самоуправления обязаны осуществлять такую очистку вне зависимости от формы собственности на водные объекты, если они расположены на территории муниципального образования. 3 апреля 2024 г. апелляционное определение было оставлено без изменения Третьим кассационным судом общей юрисдикции.
Во исполнение представления прокурора и судебных решений администрация Калининграда постановлением от 14 июня 2024 г. № 487 внесла изменение в Порядок организации работ по содержанию территорий общего пользования городского округа «Город Калининград», утвержденный постановлением администрации Калининграда от 30 декабря 2022 г. № 1287: к уборке территорий общего пользования отнесена уборка акваторий водных объектов (удаление бытового мусора с водной поверхности), не предоставленных в пользование; ее финансирование осуществляется за счет средств бюджета округа, средств муниципальных учреждений, полученных в результате осуществления приносящей доход деятельности, иных разрешенных законом доходов и поступлений. Вместе с тем администрация Калининграда обратилась с жалобой на решения судов апелляционной и кассационной инстанций в Верховный Суд. Определением судьи ВС от 31 октября 2024 г., с которым согласился заместитель председателя ВС, было отказано в передаче жалобы в Судебную коллегию по административным делам.
В жалобе в Конституционный Суд администрация указала, что п. 11, 20, 24 и 25 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и п. 1 и 2 ст. 13 Закона об отходах производства и потребления не соответствуют Конституции, поскольку позволяют произвольно возлагать на органы местного самоуправления обязанность по уборке от мусора акваторий водных объектов вне зависимости от того, в чьей собственности находятся эти объекты, и без предоставления государством материальных и финансовых средств, необходимых для исполнения данной обязанности.
Конституционный Суд признал п. 11, 20, 24 и 25 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и п. 1 и 2 ст. 13 Закона об отходах производства и потребления не противоречащими Конституции, поскольку они предполагают следующее:
- органы местного самоуправления муниципального, городского округа, организуя работу по уборке территории соответствующего округа, определяя условия и порядок ее осуществления, взаимодействуют с органами государственной власти субъекта РФ, осуществляющими переданные субъекту РФ полномочия в отношении находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектов, не переданных в установленном порядке в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении в пользование, по вопросу регулярной очистки акваторий таких объектов от мусора за счет государственных бюджетных средств;
- возложение на органы местного самоуправления муниципального, городского округа полномочия на охрану находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектов, расположенных на территории соответствующего округа и не переданных в установленном порядке в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении в пользование, в части регулярной уборки их акваторий от мусора может и должно осуществляться в порядке наделения органов местного самоуправления таким полномочием федеральным законом или законом субъекта РФ при условии передачи им необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств;
- в случаях выявления на территории муниципального, городского округа в границах населенных пунктов или в непосредственной близости от них скопления мусора, собственник которого не установлен, в находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектах органы местного самоуправления, даже не наделенные указанным государственным полномочием, обязаны при необходимости незамедлительного устранения такого загрязнения принимать участие в работе по его ликвидации, в том числе за счет средств местного бюджета, предназначенных для финансирования работ по очистке территории муниципального образования и организации ликвидации накопленного вреда окружающей среде. При этом они имеют право на последующее возмещение всех или части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию такого загрязнения, из бюджета субъекта РФ. Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, а в случае спора – суд, решая вопрос о выплате указанного возмещения и его размере, вправе принять во внимание то, в какой мере причиной названного загрязнения явилось неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления полномочий на выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организацию ликвидации такого вреда, обеспечение правомерного обращения с твердыми коммунальными отходами, организацию благоустройства территории муниципального образования.
КС постановил, что судебные акты по делу заявителя жалобы подлежат пересмотру.
В комментарии «АГ» руководитель Центра конституционного правосудия, к.ю.н. Иван Брикульский заметил, что Конституционный Суд в этом деле разбирал не столько вопрос уборки мусора, сколько вопрос разграничения полномочий и расходов между государством и муниципалитетами. Он пояснил: суды ранее исходили из того, что раз муниципалитет отвечает за благоустройство и обращение с отходами, значит, он обязан за свой счет очищать и федеральные водоемы на своей территории. КС с этим не согласился. «Он указал, что если водный объект находится в федеральной собственности, то нельзя через расширительное толкование общих муниципальных полномочий фактически переложить на местные бюджеты государственную функцию без прямого закона и без передачи финансирования. При этом КС сохранил баланс: в экстренных случаях муниципалитет обязан оперативно участвовать в ликвидации загрязнения, но получает право требовать компенсации расходов от региона. По сути, это важное решение о пределах финансовой нагрузки на местное самоуправление и о недопустимости скрытого переноса государственных обязанностей вниз по системе публичной власти», – отметил Иван Брикульский.
По мнению адвоката, управляющего партнера ZHAROV GROUP Евгения Жарова, ключевая ценность постановления заключается в восстановлении принципа «собственник несет бремя содержания своего имущества» применительно к водным объектам, что должно положить конец многолетней и порочной практике попыток перекладывания исполнения и финансирования государственных функций на муниципальные образования без предоставления соответствующих ресурсов.
Первое, на что обратил внимание Евгений Жаров, – это недвусмысленное указание Конституционного Суда на то, что обязанность по уборке мусора с акваторий неразрывно связана с правом собственности на водный объект, а не с фактом его географического расположения в границах муниципалитета. Такой подход полностью соответствует логике Водного кодекса РФ, в частности его ст. 55, которая прямо закрепляет, что мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения и засорения осуществляются их собственниками. Второе – это защита финансовой самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией. «Суд предельно четко постановил, что возложение на муниципалитеты обязанности по регулярной уборке федеральных водоемов исключительно за счет средств местного бюджета, без передачи соответствующих субвенций из федерального или регионального бюджета, недопустимо», – указал он.
Вместе с тем, заметил Евгений Жаров, постановление не создает ситуацию, при которой муниципалитеты могли бы полностью самоустраниться от решения проблемы. Суд, руководствуясь принципом единства системы публичной власти, указал на взаимную ответственность всех ее уровней за состояние окружающей среды. Особого внимания заслуживает позиция КС, согласно которой если засорение водоема стало прямым следствием бездействия самого муниципалитета, например неисполнения им обязанностей по организации сбора и вывоза ТКО, ликвидации несанкционированных свалок на своей территории, то такое муниципальное образование не может быть полностью освобождено от несения расходов на ликвидацию загрязнения. «Данное постановление содержит и важнейший процессуальный механизм, защищающий муниципальные образования в экстренных ситуациях. КС установил, что при обнаружении на акватории федерального водоема скопления мусора, угрожающего жизни и здоровью населения, муниципалитет обязан принять меры к его незамедлительной ликвидации, даже если это не входит в его прямые полномочия», – заключил адвокат.
