18 мая Конституционный Суд провозгласил Постановление № 33-П/2026, в котором указал на недопустимость возложения расходов на уборку акваторий водных объектов на местные бюджеты без передачи субвенций.
Прокуратура обязала администрацию очищать воды от плавающего мусора
1 февраля 2023 г. прокурор вынес администрации городского округа «Город Калининград» представление об устранении нарушений, выразившихся в неисполнении обязанности по уборке от бытового мусора акваторий расположенных на территории городского округа водных объектов. Администрация и ее глава обжаловали решение в суд, который 29 сентября 2023 г. удовлетворил иск. Суд указал, что эти объекты не находятся в собственности муниципального образования, договоры водопользования в отношении всей их площади не заключались и решения о предоставлении их в пользование в установленном порядке не принимались, а потому законных оснований для возложения на администрацию городского округа обязанности по уборке акваторий находящихся в округе водных объектов от бытового мусора не имеется.
Данное решение по представлению прокурора Калининграда было отменено Калининградским областным судом 10 января 2024 г., который оставил иск без удовлетворения. Апелляция исходила из того, что очистка акваторий поверхностных водных объектов от бытового мусора не относится к мероприятиям по их охране, осуществляемым органами государственной власти, и органы местного самоуправления обязаны осуществлять такую очистку вне зависимости от формы собственности на водные объекты, если они расположены на территории муниципального образования. 3 апреля 2024 г. апелляционное определение оставлено без изменения Третьим кассационным судом общей юрисдикции.
Во исполнение представления прокурора и судебных решений администрация Калининграда постановлением от 14 июня 2024 г. № 487 внесла изменение в Порядок организации работ по содержанию территорий общего пользования городского округа «Город Калининград», утвержденный постановлением администрации Калининграда от 30 декабря 2022 г. № 1287: к уборке территорий общего пользования отнесена уборка акваторий водных объектов (удаление бытового мусора с водной поверхности), не предоставленных в пользование; ее финансирование осуществляется за счет средств бюджета округа, средств муниципальных учреждений, полученных в результате осуществления приносящей доход деятельности, иных разрешенных законом доходов и поступлений. Вместе с тем администрация Калининграда обратилась с жалобой на решения судов апелляционной и кассационной инстанций в Верховный Суд. Определением судьи ВС от 31 октября 2024 г., с которым согласился заместитель председателя ВС, было отказано в передаче жалобы в Судебную коллегию по административным делам.
Администрация обратилась в КС
Администрация Калининграда обратилась в Конституционный Суд. Она указала, что п. 11, 20, 24 и 25 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и п. 1 и 2 ст. 13 Закона об отходах производства и потребления не соответствуют Конституции, поскольку позволяют произвольно возлагать на органы местного самоуправления обязанность по уборке от мусора акваторий водных объектов вне зависимости от того, в чьей собственности находятся эти объекты, и без предоставления государством материальных и финансовых средств, необходимых для исполнения данной обязанности.
КС отметил, что оспариваемые нормы являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой на их основании решается вопрос о возложении на органы местного самоуправления муниципального, городского округа обязанности по регулярной очистке от мусора за счет средств местного бюджета акваторий расположенных на территории округа и находящихся в собственности России поверхностных водных объектов, не переданных в установленном порядке в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении в пользование.
При этом Суд принял во внимание, что ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенный в действие Постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. № 607-ст, в п. 3.47 определяет мусор как мелкие неоднородные сухие или влажные отходы. Отходами же, согласно его п. 3.1, являются остатки продуктов или дополнительный продукт, образующиеся в процессе или по завершении определенной деятельности и не используемые в непосредственной связи с ней, что перекликается с определением отходов, закрепленным в абз. 2 ст. 1 Закона об отходах производства и потребления. Данные определения введены в целях регулирования в первую очередь деятельности по обращению с отходами производства и потребления. Вместе с тем водные объекты засоряет также мусор природного происхождения.
КС указал на недопустимость возложения расходов на уборку мусора на местные бюджеты без передачи субвенций
Конституционный Суд указал, что Правительство РФ Постановлением от 10 сентября 2020 г. № 1391 утвердило Правила охраны поверхностных водных объектов, конкретизирующие положения Водного кодекса. Они определяют, что мероприятия по охране поверхностных водных объектов осуществляются с соблюдением требований водного законодательства, законодательства в области охраны окружающей среды, законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В перечень этих мероприятий включены помимо прочего предотвращение загрязнения, засорения поверхностных водных объектов и истощения вод, ликвидация последствий таких явлений, извлечение объектов механического засорения.
Так, Правила прямо закрепляют, что мероприятия по охране поверхностных водных объектов осуществляются органами местного самоуправления в отношении поверхностных водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований. Осуществление этих мероприятий в отношении поверхностных водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, и поверхностных водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, возложено по общему правилу на органы государственной власти субъектов, а в отношении прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому или юридическому лицу, – на собственника пруда или карьера.
Согласно п. 10 Правил контроль за исполнением органами государственной власти субъектов РФ мероприятий по охране поверхностных водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов в рамках контроля за целевым использованием средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам регионов на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, и Росприроднадзором в рамках контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Федерации в области водных отношений.
Конституционный Суд разъяснил: в развитие ч. 2 ст. 55 Водного кодекса Правила устанавливают, что мероприятия по охране поверхностных водных объектов, используемых на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование, осуществляются водопользователем такого объекта. Соответственно, органы местного самоуправления могут быть обязаны осуществлять эти мероприятия в отношении поверхностных водных объектов, не находящихся в собственности муниципального образования, если такие объекты используются органами местного самоуправления либо подчиненными им организациями на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование.
В то же время, отметил КС, при применении водоохранного регулирования возникают сложности с толкованием положений об охране поверхностных водных объектов. Так, в правоприменительной практике имеется подход, согласно которому в число мероприятий по охране находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектов не включается уборка их акваторий от мусора. По мнению судов, ее проведение – обязанность органов местного самоуправления, вытекающая из федерального законодательства о местном самоуправлении и об отходах производства и потребления. При этом суды опираются, в частности, на оспоренные в настоящем деле нормы. Помимо решений, вынесенных в отношении администрации Калининграда, данный подход применен в ряде иных судебных актов (постановления ВС РФ от 12 апреля 2018 г. № 70-АД18-1 и Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 3 февраля 2022 г. № 16-386/2022; определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 9 февраля 2022 г. № 88-2501/2022).
Данный подход отражен и в Письме Минприроды от 10 декабря 2018 г. № 03-14-29/31164 «Об очистке водоемов от мусора». В нем содержатся разъяснения ранее действовавших Правил охраны поверхностных водных объектов, которые были утверждены Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 2016 г. № 79 и совпадают в рассматриваемой части с актуальными Правилами. В письме указано, что регулярная очистка акваторий водных объектов от бытового мусора, поступающего с прилегающих к ним селитебных территорий, не относится к мероприятиям по охране поверхностных водных объектов и должна осуществляться органами местного самоуправления за счет собственных средств и средств лиц, виновных в нарушении водного законодательства, поскольку именно ненадлежащая реализация полномочий органов местного самоуправления приводит к засорению и загрязнению водных объектов.
Конституционный Суд обратил внимание, что согласно п. 1 ч. 8 ст. 26 Водного кодекса Минприроды вправе принимать НПА по вопросам переданных полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг, издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий исполнительными органами субъектов РФ. Эта норма воспроизведена в подп. 5.2.133 Положения о Минприроды, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219. Однако к числу таких нормативных правовых актов не может быть отнесен документ в форме письма. В любом случае данный документ в системе действующего правового регулирования не предназначен для определения полномочий органов местного самоуправления.
КС отметил, что имеются и судебные акты, в которых уборка акваторий находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектов рассматривается как полномочие органов государственной власти субъектов РФ (постановления АС Северо-Кавказского округа от 30 января 2023 г. по делу № А32-52716/2021; АС Поволжского округа от 11 сентября 2024 г. по делу № А06-9630/2023 и Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2025 г. по делу № А55-4847/2024). Такое расхождение судебной практики в вопросе об установлении субъекта, обязанного очищать акватории водных объектов, при отсутствии оснований для признания указанного письма надлежащим нормативным актом, в котором может решаться вопрос об определении полномочий органов МСУ требует проверки конституционности оспоренных в настоящем деле законоположений, в том числе с точки зрения определенности содержания, в их системной связи между собой и с иными положениями о полномочиях органов местного самоуправления, а также положениями иных разделов законодательства, исходя прежде всего из конституционных основ местного самоуправления.
Конституционный Суд разъяснил, что по смыслу ст. 132 и 133 Конституции, рассматриваемых во взаимосвязи с иными конституционными положениями, местное самоуправление является обязательной на всей территории страны формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства. В рамках этого механизма органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ участвуют в конституционно очерченных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического, правового и социального государства. При этом местное самоуправление – наиболее приближенный к населению уровень публичной власти
Перечень вопросов местного значения и круг полномочий органов местного самоуправления, как отметил КС, не предрешены исчерпывающе Конституцией, но подлежат определению в законе на основе общих принципов организации местного самоуправления, установление которых, согласно п. «н» ч. 1 ст. 72, выступает предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (постановления КС № 15-П/2000 и № 2-П/2011).
Согласно ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный закон, за рядом исключений; финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов; возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти или органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается. Приведенные положения, призванные гарантировать самостоятельность местного самоуправления, как подчеркнул КС, не допускают изменение перечня вопросов местного значения в ином, чем ими установлено, порядке, например посредством издания подзаконных нормативных актов, и не позволяют возлагать на органы местного самоуправления финансирование государственных полномочий или полномочий органов местного самоуправления иных муниципальных образований.
В соответствии с положениями ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах округа; создание условий для массового отдыха жителей округа и организация обустройства мест массового отдыха; участие в организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами; утверждение правил благоустройства территории округа и организация ее благоустройства, муниципальный контроль в данной сфере. Перечисленные вопросы местного значения получают конкретизацию в полномочиях органов местного самоуправления, закрепляемых в федеральных законах, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований.
Так, п. 5 ст. 7 Закона об охране окружающей среды, как разъяснил Конституционный Суд, устанавливает, что к вопросам местного значения относятся выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации такого вреда применительно к территории, расположенной в границах земельных участков, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. Согласно действующему регулированию в число полномочий органов местного самоуправления в сфере водных отношений входит охрана водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований. Следовательно, если исходить из того, что охрана поверхностных водных объектов включает и их очистку от мусора, то органы местного самоуправления обязаны организовывать ее за счет средств соответствующего местного бюджета в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований.
Суд отметил, что создание органами местного самоуправления муниципальных, городских округов условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха предполагают их обязанность организовать уборку мест отдыха и акваторий соответствующих водных объектов от мусора. На водных объектах, находящихся в федеральной собственности и в собственности субъектов РФ, органы местного самоуправления решают данную задачу, в том числе на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование.
С указанным полномочием органов МСУ связаны их полномочия на установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального, городского округа, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к этим объектам и их береговым полосам, и информированию населения об ограничениях водопользования на этих объектах, а также установлению правил использования водных объектов для рекреационных целей. Однако из этого полномочия не вытекает обязанность органов местного самоуправления организовать уборку акватории поверхностных водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации и ее субъектов, исключительно за счет средств местного бюджета.
Конституционный Суд разъяснил, что полномочия органов местного самоуправления муниципальных, городских округов на участие в организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами уточняются в Законе об отходах производства и потребления, который не возлагает на органы местного самоуправления обязанность проводить за счет средств муниципального бюджета уборку акватории водных объектов, не находящихся в муниципальной собственности.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления, как отметил КС, к числу вопросов местного значения муниципальных, городских округов отнес утверждение правил благоустройства территории округа и организацию благоустройства в соответствии с этими правилами, муниципальный контроль в сфере благоустройства. Норма данного закона о том, что правила благоустройства могут регулировать вопросы уборки территории муниципального образования, утратила силу с 19 июня 2025 г. в связи с принятием 20 марта 2025 г. Закона об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти, но вместе с тем последний закрепляет аналогичное правило. Утверждение органами местного самоуправления правил благоустройства территории округа, осуществление муниципального контроля в этой сфере и организация благоустройства территории округа не означают возложения на органы местного самоуправления обязанности проводить регулярную уборку территории муниципального образования, включая входящие в ее состав поверхностные водные объекты, исключительно за счет средств местного бюджета.
Поэтому органы местного самоуправления, организуя работу по очистке территории муниципального образования, определяя условия и порядок ее осуществления, взаимодействуют с органами государственной власти субъекта РФ, осуществляющими делегированные ему полномочия в отношении находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектов, не переданных в установленном порядке в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении в пользование, по вопросу регулярной уборки акваторий таких объектов от мусора за счет государственных бюджетных средств. Это вытекает, в частности, из ч. 1 ст. 55 Водного кодекса, согласно которой мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий таких явлений осуществляются собственниками водных объектов.
КС подчеркнул, что не вытекает обязанность органов местного самоуправления по регулярной уборке от мусора на своей территории акваторий находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектов, не переданных в установленном порядке в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении в пользование, за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования и из иных положений законодательства о местном самоуправлении. В таком случае финансирование органами МСУ работ по уборке акваторий указанных водных объектов за счет средств местного бюджета, подлежащих направлению на иные цели в рамках решения вопросов местного значения, может быть оценено как нецелевое использование ими бюджетных средств и может повлечь применение мер административной ответственности.
Суд учел, что поверхностные водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, включаются уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в хозяйственный оборот, что способно приносить государству доход. С учетом этого возложение на органы местного самоуправления обязанности производить регулярную уборку этих объектов исключительно за счет средств местного бюджета нарушает баланс государственных и муниципальных полномочий, самостоятельность местного самоуправления, чрезмерно ограничивая права жителей.
В качестве потенциально затрагивающего водные отношения может рассматриваться исполнение органами местного самоуправления полномочий по содержанию и уборке территорий общего пользования, в частности улично-дорожной сети. Кроме этого, к полномочиям органов местного самоуправления относятся мероприятия по выявлению объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации такого вреда, муниципальный земельный контроль. Неисполнение или ненадлежащее исполнение названных и иных полномочий, направленных в том числе на выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организацию ликвидации такого вреда, обеспечение правомерного обращения с твердыми коммунальными отходами, организацию благоустройства территории муниципального образования, как указал КС, может приводить к загрязнению территории муниципального образования бытовыми и иными отходами, которые в последующем могут попадать в водные объекты. Следовательно, не лишено оснований предположение о том, что загрязнение водных объектов является в определенной мере следствием поведения граждан, незаконно размещающих отходы, мусор в не предназначенных для этого местах, вкупе с неисполнением или ненадлежащим исполнением органами местного самоуправления своих полномочий, включая необеспечение ими необходимого количества удобных в пользовании мест складирования отходов.
Согласно ст. 68 Водного кодекса лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ; привлечение к ответственности за нарушение водного законодательства не освобождает виновных от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный ими вред. Лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Соответственно, если установлено, что именно неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления соответствующих полномочий главным образом привело к засорению мусором акватории находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектов, муниципальное образование не может быть полностью освобождено от несения расходов на устранение данного загрязнения за счет средств местного бюджета, указал КС.
Он заметил, что в системе действующего правового регулирования возложение на органы местного самоуправления муниципального, городского округа полномочия на охрану находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектов, расположенных на территории соответствующего округа и не переданных в установленном порядке в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении в пользование, в части регулярной уборки от мусора их акваторий может и должно осуществляться в порядке наделения органов местного самоуправления таким полномочием федеральным законом или законом субъекта РФ при условии передачи им необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств.
Вместе с тем в случаях выявления на территории муниципального, городского округа в границах населенных пунктов или в непосредственной близости от них скопления мусора, собственник которого не установлен, в находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектах органы МСУ, даже не наделенные указанным государственным полномочием, обязаны при необходимости незамедлительного устранения такого загрязнения принимать участие в работе по его ликвидации, в том числе за счет средств местного бюджета, предназначенных для финансирования работ по уборке территории и организации ликвидации накопленного вреда окружающей среде. При этом они, как отметил КС, имеют право на последующее возмещение всех или части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию такого загрязнения, из бюджета субъекта РФ. Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, а в случае спора – суд, решая вопрос о выплате указанного возмещения и его размере, вправе принять во внимание то, в какой мере причиной названного загрязнения явилось неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления полномочий по выявлению объектов накопленного вреда окружающей среде и организации ликвидации такого вреда, обеспечению правомерного обращения с твердыми коммунальными отходами, организации благоустройства территории муниципального образования.
Таким образом, Конституционный Суд признал п. 11, 20, 24 и 25 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и п. 1 и 2 ст. 13 Закона об отходах производства и потребления не противоречащими Конституции, а также постановил, что судебные акты по делу заявителя жалобы подлежат пересмотру.
Эксперты «АГ» в ближайшее время прокомментируют правовую позицию Конституционного Суда.
