Конституционный Суд опубликовал Определение № 750-О/2023 по жалобе Почты России на неконституционность ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ, закрепляющей, что закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение, имеет обратную силу.
В августе 2019 г. решением ФАС России ФГУП «Почта России» было признано нарушившим п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции. Поскольку данное нарушение не было устранено, Постановлением ФАС от 30 июля 2020 г. АО «Почта России» (правопреемник ФГУП) было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.31 «Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке» КоАП РФ. Обществу был назначен административный штраф в размере 81,9 млн руб.
2 марта 2021 г. Арбитражный суд г. Москвы отказал Почте России в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене постановления ФАС. Как указал суд, нарушение выразилось в том, что общество, занимая доминирующее положение на рынке услуг почтовой связи, локальными актами ввело ограничение по расчету за предоставление услуги по пересылке уведомлений о вручении внутренних регистрируемых почтовых отправлений только денежными средствами. Этим, по мнению суда, общество исключило возможность оплаты такой услуги почтовыми марками, тем самым в одностороннем порядке навязало контрагентам условия по оплате услуги по пересылке уведомлений при нормативно закрепленной возможности (п. 24 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Приказом Минкомсвязи России от 31 июля 2014 г. № 234).
Этот судебный акт оставлен без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций. При этом апелляционный суд отклонил довод Почты России о необходимости применения в данном деле ч. 2 ст. 1.7 «Действие законодательства об административных правонарушениях во времени» КоАП РФ. В период рассмотрения дела в суде первой инстанции были внесены изменения в п. 24 Правил оказания услуг почтовой связи. Согласно новой редакции названного пункта для подтверждения оплаты иных услуг почтовой связи, не являющихся услугами по пересылке простой и заказной письменной корреспонденции, почтовые марки не применяются. Плата за оказание услуг по пересылке уведомлений о вручении внутренних регистрируемых почтовых отправлений, оказываемых организациями федеральной почтовой связи, осуществляется только денежными средствами в наличной и безналичной форме. Суд апелляционной инстанции также указал, что Почта России привлечена к административной ответственности за нарушение Закона о защите конкуренции и ответственность за допущенное нарушение предусмотрена ч. 2 ст. 14.31 КоАП, а изменения в данные законоположения не вносились. Определением судьи ВС РФ было отказано в рассмотрении кассационной жалобы общества.
Обращаясь с жалобой в КС, Почта России просила признать неконституционной ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ в той мере, в какой она не позволяет применять положения об обратной силе закона в случае, если изменения, улучшающие положение лица, совершившего административное правонарушение, внесены в подзаконный нормативный правовой акт, несоблюдение положений которого послужило основанием для установления нарушения антимонопольного законодательства.
Не найдя оснований для принятия жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд напомнил, что согласно ст. 54 Конституции закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон. Суд пояснил, что принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших. Вследствие этого законодатель не может не предусмотреть механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания (Постановление КС РФ от 14 июля 2015 г. № 20-П; определения от 10 октября 2013 г. № 1485-О; от 21 ноября 2013 г. № 1903-О и др.).
КС отметил, что положения ст. 54 Конституции, устанавливающие правила действия закона во времени, получили закрепление в отраслевом законодательстве. Так, в соответствии с КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 1.7). При этом закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего такое правонарушение, имеет обратную силу. Если же закон устанавливает или отягчает административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшает положение лица, то такой закон обратной силы не имеет (ч. 2 ст. 1.7). Как подчеркнул Суд, нормы ч. 2 ст. 1.7 КоАП, относящиеся к принципам административно-деликтного регулирования, по существу воспроизводят предписания ст. 54 Конституции, конкретизируя их применительно к сфере административных правонарушений, и потому не могут рассматриваться в качестве противоречащих Основному Закону.
Кроме того, КС указал, что законодатель, устанавливая административную ответственность, в рамках имеющейся у него дискреции может по-разному конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, включая такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, в том числе использовать в указанных целях бланкетный (отсылочный) способ формулирования административно-деликтных норм. Как указал Суд, изменение (пересмотр) правил, несоблюдение которых образует объективную сторону административных правонарушений, предусмотренных бланкетными диспозициями законодательства об административных правонарушениях, не может не оказывать влияния и на оценку противоправности соответствующего деяния. В связи с этим положения ч. 2 ст. 1.7 КоАП должны подлежать учету при внесении изменений не только в данный Кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях, но и в законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правила и нормы, за нарушение которых предусмотрено наступление административной ответственности.
Конституционный Суд подытожил, что ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ, воспроизводящая и конкретизирующая предписание ч. 2 ст. 54 Конституции РФ, в системе действующего правового регулирования не препятствует признанию обратной силы правил, устраняющих противоправность деяний (действий, бездействия), подпадающих под признаки административного правонарушения.
Вместе с тем, как отметил КС, изменение правового регулирования, несоблюдение которого обусловило в конкретных фактических обстоятельствах и при конкретной нормативной системе привлечение лица к публично-правовой ответственности, не может автоматически рассматриваться как устранение противоправности совершенного им деяния. Противоправность деяния определяется прежде всего охранительным регулированием, устанавливающим признаки состава правонарушения и тем самым определяющим содержание противоправности соответствующего деяния. Следовательно, разрешение вопроса о том, влечет ли изменение правового регулирования устранение противоправности конкретного деяния, предполагает оценку в контексте обстоятельств данного деяния связи между изменившимся правовым регулированием и охранительными нормами.
КС обратил внимание, что основанием для привлечения заявителя к административной ответственности явилось не само по себе несоблюдение им положений Правил оказания услуг почтовой связи, а нарушение закрепленного антимонопольным законодательством запрета на злоупотребление доминирующим положением путем ограничения установленного указанными Правилами права потребителей услуг почтовой связи оплачивать соответствующие услуги почтовой связи почтовыми марками.
Суд разъяснил, что внесенные в Правила изменения, на которые Почта России ссылалась в качестве основания для освобождения ее от административной ответственности, хотя и исключили для потребителей услуг почтовой связи возможность использовать для оплаты соответствующих услуг почтовые марки, но не отменили каких-либо обязанностей, ограничений и запретов в отношении заявителя в контексте связи между изменившимся правовым регулированием и положением ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ. «Из этого, очевидно, фактически исходили и суды, которые, рассматривая дело заявителя, указали, что положения Закона о защите конкуренции о запрете на злоупотребление доминирующим положением и ч. 2 ст. 14.31 названного Кодекса после привлечения общества к административной ответственности не претерпели изменений, смягчающих или отменяющих административную ответственность за данное административное правонарушение либо иным образом улучшающих положение лица, его совершившего», – отмечается в определении.
Адвокат АП Краснодарского края Роман Романов считает, что арбитражные суды обоснованно отклонили доводы Почты России. Он пояснил, что приказ Минцифры России, которым были внесены поправки в Правила оказания услуг почтовой связи, не может рассматриваться с точки зрения положений ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ, поскольку ему не может быть придано значение закона, отменяющего административную ответственность, предусмотренную ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ.
«Расширительное толкование принципа придания закону обратной силы в сфере административных правонарушений отсутствует, поскольку все позиции КС РФ во вопросам применения обратной силы закона являются аналогичными», – отметил Роман Романов. Он добавил, что КС неоднократно давал оценку положениям ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ и приходил к выводу, что указанные положения воспроизводят предписания ст. 54 Конституции РФ, конкретизируя их применительно к сфере административных правонарушений.
Частнопрактикующий юрист Кирилл Кравченко считает: КС абсолютно правильно отметил мысль о том, что законодатель, конструируя элементы административной ответственности за совершение конкретного деяния, использует в том числе бланкетный способ формулирования административно-деликтных норм. При этом эксперт подчеркнул, что регулятивные нормы закона, о которых КС РФ также упоминает, транслируются в акты, имеющие меньшую юридическую силу, но обладающие свойствами нормативности или воспроизводящие эти свойства.
Как пояснил Кирилл Кравченко, между указанными актами по мере такого «делегирования» от большего к меньшему должна и обязана сохраняться нормативно-логическая связь, позволяющая определить, что акт меньшей юридической силы основан на акте большей юридической силы и не противоречит ему. «В случае, рассмотренном КС РФ, мы наблюдаем порок указанной связи, чего быть не должно, поскольку в КоАП РФ закреплены первичные охранительные нормы за посягательство на регулятивные нормы», – поделился эксперт.
Также Кирилла Кравченко удивило, что КС РФ в данном определении не дал оценку видовому и непосредственному объекту охраны как обязательному признаку состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ. «Этот вопрос является ключевым, поскольку абсолютно каждая диспозиция Особенной части КоАП РФ (в том числе бланкетная) в том виде, в котором она сформулирована, призвана защищать конкретные объекты охраны. Если проанализировать видовой и непосредственный объекты соответствующего правонарушения, то однозначно можно прийти к выводу о том, что вышеуказанная связь ввиду внесения изменений в правовое регулирование перестала наличествовать. Однако этот вопрос КС РФ, к сожалению, не исследовал», – отметил эксперт.
Адвокат АП Свердловской области Екатерина Нечаева указала, что позиция об обратной силе законов и подзаконных актов, в которых содержатся правила, охраняемые КоАП РФ, является не новой у высших судов. Как полагает эксперт, данная позиция сама по себе не вызывает нареканий.
Екатерина Нечаева отметила, что с учетом количества бланкетных норм и изменчивости законодательства актуальным является вопрос пробела в регулировании способа установления связи регулятивных и охранительных норм для применения ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ. «Связь между правовым регулированием и составом конкретного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, определяется в зависимости от того, описано ли нарушение требований какого-либо нормативно-правового акта при описании объективной стороны вменяемого правонарушения в процессуальном документе, которым возбуждается дело об административном правонарушении», – прокомментировала эксперт.
