Конституционный Суд опубликовал Определение № 2633-О/2024 по жалобе бывшего депутата на нарушение ее конституционных прав абз. 2 ч. 5.1 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.
Раисе Личаргиной с 1 января 2015 г. была назначена страховая пенсия по старости, а 10 ноября того же года она была избрана из числа депутатов председателем Совета депутатов Алтайского района Республики Хакасия. В сентябре 2022 г. истекли ее полномочия как депутата и, соответственно, председателя в связи с началом работы Совета депутатов нового созыва.
После прекращения полномочий Раиса Личаргина обратилась с заявлением об установлении доплаты к страховой пенсии в администрацию Алтайского района РХ, решением которой в назначении доплаты было отказано. В администрации пояснили, что право на дополнительное материальное обеспечение в виде пенсии за выслугу лет (доплаты к государственной или страховой пенсии) в связи с прекращением полномочий возникает только у лиц, достигших пенсионного возраста в период осуществления полномочий, а заявитель достигла пенсионного возраста еще до избрания на муниципальную должность.
Тогда Раиса Личаргина подала иск к администрации о признании указанного решения незаконным, возложении обязанности назначить и выплатить доплату к страховой пенсии в размере 75 процентов денежного содержания по последнему месту работы. Решением Алтайского районного суда Республики Хакасия от 17 апреля 2023 г. было отказано в удовлетворении иска. Суд исходил из того, что у истца не возникло право на получение доплаты к страховой пенсии в связи с прекращением полномочий.
Верховный Суд РХ поддержал указанное решение, отклонив довод экс-депутата о том, что изменения в Устав муниципального образования, в силу которых право на доплату к пенсии предоставляется лишь в случае достижения пенсионного возраста в период осуществления полномочий по должности, были приняты, когда у нее уже имелось право на доплату к пенсии, а потому не могут быть применены в ее деле в силу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему ее правовое положение. Апелляция указала, что в момент прекращения полномочий и обращения Раисы Личаргиной за назначением ей доплаты к страховой пенсии действовала новая редакция Устава, а редакция, действовавшая во время ее вступления в должность, правового значения не имеет.
Апелляционный суд также указал, что отказ заявителю в назначении доплаты к пенсии является правомерным и не только основан на нормах регионального законодательства и муниципальных правовых актов, но и следует из положения п. 5.1 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Кассационный суд оставил без изменения вынесенные судебные акты, а ВС РФ отказал в рассмотрении кассационной жалобы.
В жалобе в Конституционный Суд Раиса Личаргина указала, что абз. 2 ч. 5.1 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ не соответствует Конституции РФ, поскольку не допускает установление дополнительных гарантий в виде доплаты к страховой пенсии в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе, но достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность до избрания на данные должности.
Отказывая в рассмотрении жалобы, КС напомнил, что согласно Конституции в России как социальном государстве каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом; государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. В соответствии с абз. 1 ч. 5.1 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие гарантии, согласно оспариваемому абз. 2 названного положения, касаются только лиц: во-первых, осуществлявших соответствующие полномочия на постоянной основе, во-вторых, достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления полномочий и, в-третьих, не совершивших виновных действий, которые привели бы к прекращению полномочий по дискредитирующим основаниям.
КС указал, что наделение органов местного самоуправления указанным в ч. 5.1 ст. 40 названного закона правомочием основано на самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией РФ, в силу чего органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств дополнительного пенсионного обеспечения для лиц, замещавших выборную муниципальную должность в соответствующем муниципальном образовании, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей (определения КС от 26 ноября 2018 г. № 2910-О и от 25 марта 2021 г. № 584-О).
Суд подчеркнул, что ежемесячные доплаты к пенсиям для лиц, замещавших государственные должности в субъекте РФ, а также муниципальные должности, по своей правовой природе являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением данной категории граждан, в силу чего при изменении законодателем правил исчисления таких доплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение государственной пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается. Как разъяснено в определении, в соответствии с ч. 1.1 ст. 8 Закона о страховых пенсиях лицам, замещающим государственные должности РФ и замещаемые на постоянной основе государственные должности субъектов РФ, замещаемые на постоянной основе муниципальные должности, страховая пенсия по старости назначается по достижении ими в соответствующем году возраста, указанного в приложении 5 к данному Закону.
КС отметил: поскольку ранее в законодательстве субъектов РФ, в том числе в законодательстве Республики Хакасия, и в уставах муниципальных образований, муниципальных правовых актах не исключалось предоставление дополнительных гарантий и лицам, замещавшим упомянутые должности на постоянной основе в течение необходимого времени, но на момент прекращения полномочий не достигшим пенсионного возраста, федеральный законодатель уточнил условия приобретения права на дополнительные гарантии. Тем самым законодатель ограничил возможности региональных органов публичной власти и органов местного самоуправления в принятии избыточных расходных обязательств, вызванных предоставлением дополнительных гарантий в связи с прекращением полномочий лицам, которые хотя и осуществляли свои полномочия в соответствующих должностях определенное время, но не достигли пенсионного возраста в этот период. Принятие оспариваемого положения было обусловлено необходимостью упорядочить предоставление указанных социальных гарантий с учетом природы дополнительного материального обеспечения, которое реализуется в рамках пенсионных отношений, предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости (достижения определенного возраста) или инвалидности (Определение КС от 16 января 2018 г. № 6- О). Соответственно, такое условие, как достижение пенсионного возраста или утрата трудоспособности в период осуществления полномочий в качестве необходимого для предоставления дополнительных социальных гарантий в связи с осуществлением гражданином публичных полномочий, введено федеральным законодателем в пределах его дискреции, подчеркнуто в определении.
Как полагает КС, федеральный законодатель оправданно стремился ограничить льготное обеспечение и предоставить дополнительные социальные гарантии в связи с прекращением полномочий лишь тем, кто в период замещения государственной или муниципальной должности на постоянной основе достиг пенсионного возраста, исключив тех лиц, кто в силу возраста права на страховую пенсию по старости не приобрел, а также тех, чьи полномочия прекращены в связи с несоблюдением ими запретов, ограничений и обязанностей, предусмотренных законодательством РФ. Тем самым законодатель сформулировал оспариваемую норму таким образом, что по ее буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она не допускает возможность предоставления таких гарантий лицам, которые достигли пенсионного возраста до начала осуществления соответствующих публичных полномочий.
Таким образом, Конституционный Суд резюмировал, что абз. 2 ч. 5.1 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, предметом регулирования которого являются условия предоставления указанных гарантий, согласуется с правовой природой дополнительного материального обеспечения, а потому не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте. Вместе с тем КС обратил внимание, что законодатель не лишен возможности в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий изменить условия предоставления дополнительных социальных гарантий лицам, замещавшим государственные и муниципальные должности.
Адвокат МКА «Сед Лекс» Екатерина Казакова полностью согласна с выводами Суда. Она отметила, что в 2015 г. ч. 5.1 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления была дополнена вторым абзацем, в котором указано, что уставы муниципальных образований могут предусматривать дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В этой норме имеется оговорка, что такие гарантии устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность.
Екатерина Казакова подчеркнула, что в рассматриваемом случае заявитель, уже являясь пенсионером, из числа депутатов была избрана председателем Совета депутатов. Действовавшая в это время редакция закона предусматривала, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Таким образом, приоритет перед уставом муниципального образования всегда имел и имеет федеральный закон, пояснила эксперт.
Она заметила, что изменение редакции указанной нормы повлекло изменение регионального законодательства в части предоставления дополнительных социальных гарантий лицам, достигшим пенсионного возраста в период исполнения полномочий члена выборного органа. «Указанные изменения произошли в период исполнения Раисой Личаргиной полномочий, которые истекли в сентябре 2022 г. По общему правилу законодательные акты не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Поскольку заявитель уже получала страховую пенсию на момент наделения ее полномочиями выборного должностного лица, то у нее не возникло право на дополнительные социальные гарантии. Полномочия заявителя были прекращены в сентябре 2022 г., поэтому, безусловно, должно применяться законодательство, действующее на этот момент, а не на момент избрания заявителя. КС РФ справедливо отметил, что редакция Устава муниципального образования, действовавшая на момент избрания заявителя, правового значения не имеет», – прокомментировала Екатерина Казакова.
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков считает, что КС правомерно отказал в рассмотрении жалобы. Он отметил, что предметом регулирования оспариваемой нормы являются условия предоставления дополнительных гарантий выборным лицам. По мнению эксперта, текущее регулирование согласуется с правовой природой дополнительного материального обеспечения, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте. Более того, в текущих непростых условиях расширение гарантий для представителей власти едва ли будет отвечать принципам справедливости и солидарности и едва ли будет поддержано гражданским обществом, добавил он.
«Вместе с тем, как справедливо отметил КС в своем определении, законодатель не лишен возможности в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий изменить условия предоставления дополнительных социальных гарантий лицам, замещавшим государственные и муниципальные должности. Таким образом, суть дела заключается не в нарушении законов или Конституции РФ (их положения не нарушены), а в усмотрении федерального законодателя. При необходимости оспариваемые нормы могут быть скорректированы. Однако это едва ли произойдет в ближайшее время с учетом сложной социально-экономической и геополитической ситуации в современном мире», – поделился мнением эксперт.
Юрист Виталий Конгаров, представляющий интересы Раисы Личаргиной, воздержался от комментариев.
