Конституционный Суд опубликовал Определение № 1525-О/2025 по жалобе бывшего сотрудника уголовно-исполнительной системы на нарушение его конституционных прав ч. 6 ст. 55 Закона о службе в УИС.
31 января 2023 г. начальник исправительной колонии Андрей Неклюдов подал рапорт начальнику территориального органа ФСИН России о предоставлении дополнительных дней отдыха (140 дней, соответствующих 1118 часам), отработанных в 2019–2022 гг. в выходные и нерабочие праздничные дни, в чем ему было отказано. Приказом от 13 марта 2023 г. Андрей Неклюдов был освобожден от замещаемой должности в связи с проведением процедуры увольнения со службы.
Позже он обратился в суд с иском к территориальному органу ФСИН России об обязании предоставить ему дни отдыха. Исковые требования были удовлетворены, с чем согласился апелляционный суд, однако кассация отменила его определение, направив дело на новое апелляционное рассмотрение. Суд кассационной инстанции отметил, что суды не приняли во внимание тот факт, что компенсация в виде предоставления дополнительных дней отдыха Андрею Неклюдову за привлечение его к исполнению служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни не предоставлялась по причине отсутствия его рапорта, притом что он знал о наличии у него права на получение компенсации и, используя в полном объеме ежегодные оплачиваемые отпуска за 2019–2022 гг., не просил присоединить к отпуску за каждый рабочий год дополнительные дни отдыха.
По результатам нового апелляционного рассмотрения решение суда первой инстанции было отменено, а в удовлетворении исковых требований было отказано. Апелляция пришла к выводу, что истцом не были соблюдены условия, необходимые для реализации права на использование дополнительных дней отдыха, к числу которых относятся волеизъявление сотрудника, выраженное в форме рапорта, согласованного с непосредственным руководителем, а также соблюдение им срока обращения к руководителю.
Как отметил апелляционный суд, из положений ст. 55 Закона о службе в УИС и о внесении изменений в Закон об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, следует, что указанные дни отдыха присоединяются к ежегодному оплачиваемому отпуску сотрудника и не суммируются по истечении рабочего периода с предстоящими отпусками за последующие годы. Соответственно, привлечение сотрудника к исполнению служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни должно быть компенсировано ему не позднее соответствующего календарного года. С таким выводом согласился кассационный суд, а ВС РФ отказал заявителю в рассмотрении его кассационной жалобы.
В жалобе в Конституционный Суд Андрей Неклюдов указал, что ч. 6 ст. 55 Закона о службе в УИС не соответствует Конституции в той мере, в какой она по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, не позволяет предоставлять сотрудникам УИС гарантии (дополнительные дни отдыха или денежную компенсацию), предусмотренные в связи с привлечением их к исполнению служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни, за пределами текущего календарного года.
Отказывая в рассмотрении жалобы, КС отметил, что, согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 Закона о службе в УИС РФ, сотрудник уголовно-исполнительной системы наравне с иными госслужащими, а также лицами, работающими по трудовому договору, имеет право на отдых. Применительно к вопросу о реализации права на отдых лицами, проходящими военную службу, КС со ссылкой на Определение от 9 декабря 2014 г. № 2743-О подчеркнул, что, будучи направленным на обеспечение каждому гражданину возможности восстановить способность к производительному труду или иной общественно полезной деятельности, посредством которой реализуется право на труд, конституционное право на отдых имеет универсальный характер, и особенности военной службы, хотя они и допускают установление специальных правил (механизмов) реализации данного права, тем не менее не предполагают его чрезмерного и некомпенсируемого ограничения. Данный подход в полной мере применим и к иным видам госслужбы – каждому из которых присущи свои особенности, связанные также и с ограничениями, – в том числе к службе в УИС.
КС указал, что по общему правилу нормальная продолжительность служебного времени для сотрудника не может превышать 40 часов в неделю. В силу ч. 6 ст. 55 Закона о службе в УИС РФ сотрудник в случае необходимости может привлекаться к исполнению служебных обязанностей в том числе в выходные и нерабочие праздничные дни, которые, согласно ст. 57 данного закона, признаются временем отдыха, т.е. временем, в течение которого сотрудник свободен от исполнения служебных обязанностей.
Как поясняется в определении, в случае необходимости привлечения сотрудника УИС к исполнению служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни оспариваемая норма в целях обеспечения полноценной реализации его права на отдых предписывает возможность предоставления ему компенсации в виде отдыха соответствующей продолжительности в другие дни недели. Если предоставление такого отдыха в данный период невозможно, предоставляется компенсация в виде суммирования времени исполнения служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни для предоставления дополнительных дней отдыха соответствующей продолжительности, которые по его желанию могут быть присоединены к ежегодному оплачиваемому отпуску. Кроме того, по просьбе сотрудника вместо предоставления дополнительных дней отдыха ему может быть выплачена денежная компенсация.
КС обратил внимание, что данное правовое регулирование по своему смыслу созвучно – хотя и не тождественно – регулированию, установленному ТК РФ. Так, ст. 153 данного Кодекса, регламентирующая оплату труда в выходные и нерабочие праздничные дни, была дополнена ч. 6, согласно которой работнику в случае увольнения за все положенные ему дни отдыха, не использованные в период трудовой деятельности у данного работодателя, выплачивается разница между оплатой работы в нерабочий день и фактически произведенной оплатой работы в этот день. Введение данной нормы в правовое регулирование законодатель обосновывал тем, что, исходя из смысла ст. 153 ТК во взаимосвязи с его ст. 113 и 149, работа в выходные или нерабочие праздничные дни сопряжена с повышенными трудозатратами, которые должны быть компенсированы в любом случае, и что это учитывает общий подход данного Кодекса о необходимости при увольнении полностью рассчитаться с работником, в том числе учесть наличие обязанности работодателя обеспечить реализацию предусмотренных законом гарантий в той или иной форме, например в денежной.
Как указал Суд, действуя в рамках своей дискреции и определяя в ч. 6 ст. 55 Закона о службе в УИС формы компенсации за исполнение сотрудниками служебных обязанностей, в частности в выходные и нерабочие праздничные дни, законодатель возложил полномочия по установлению порядка предоставления им дополнительных дней отдыха и порядка выплаты денежной компенсации на ФСИН России. Во исполнение данной нормы приказом Минюста России от 5 августа 2021 г. № 132 «Об организации прохождения службы в уголовно-исполнительной системе РФ» утверждены соответствующие нормативные правовые акты.
КС разъяснил, что оспариваемая заявителем норма, а равно иные положения законодательства, регулирующего отношения, связанные со службой в УИС, не ограничивает каким-либо сроком возможность реализации сотрудниками права на компенсацию за привлечение их к исполнению служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни посредством предоставления им отдыха в другие дни недели либо дней отдыха, которые могут быть присоединены к ежегодному оплачиваемому отпуску.
Вместе с тем в определении подчеркнуто: отсутствие подобных ограничений в Законе о службе в УИС и подзаконных актах, регламентирующих службу в уголовно-исполнительной системе, не должно толковаться, однако, как допускающее накопление сотрудниками дополнительных дней отдыха за несколько лет без их своевременного использования. «Иное лишало бы компенсацию за исполнение служебных обязанностей сверх установленной продолжительности служебного времени ее целевого назначения, состоящего в смягчении последствий дополнительной физиологической и психоэмоциональной нагрузки сотрудника, вызванной исполнением им служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни. Тем самым своевременное предоставление сотруднику указанной компенсации продиктовано не только необходимостью восстановления его способности к выполнению своих профессиональных обязанностей, но и вытекающими из взаимосвязанных положений ст. 37 (ч. 5) и 75.1 Конституции требованиями обеспечения реализации конституционного права на отдых и уважения человека труда», – отметил КС.
Он обратил внимание на сформировавшуюся в иных органах, осуществляющих правоохранительную деятельность, практику предоставления сотрудникам, исполнявшим служебные обязанности в выходные и нерабочие праздничные дни, компенсации в виде дней отдыха путем их присоединения к ежегодному оплачиваемому отпуску за текущий год (если такой отпуск служащему еще не предоставлен) либо в следующем году (если право на отпуск уже было реализовано в год привлечения к исполнению служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни). Такой подход – в совокупности с надлежащим контролем руководителем своевременного использования сотрудниками дополнительных дней отдыха – обеспечивает справедливый баланс между интересами сотрудников в получении своевременной компенсации за исполнение служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни, с одной стороны, и интересами службы – с другой, убежден Конституционный Суд.
Он добавил, что с этим подходом согласуется и правоприменительная практика судов общей юрисдикции, преимущественно полагающих, что право на использование компенсации в виде дней отдыха за исполнение служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни должно по общему правилу реализовываться сотрудниками УИС не позже использования ими ежегодного оплачиваемого отпуска за текущий год. При этом Суд указал, что это не препятствует законодателю уточнить правила, устанавливающие формы и сроки предоставления компенсации за исполнение сотрудниками УИС служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни, что способствовало бы большей определенности правового регулирования и эффективной защите права на отдых государственных служащих рассматриваемой категории.
Таким образом, КС резюмировал, что оспариваемая норма в системе действующего правового регулирования не может рассматриваться как препятствующая своевременному предоставлению сотрудникам УИС компенсации за исполнение служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни в предусмотренных законом формах. Оценка же обоснованности отказа в предоставлении дополнительных дней отдыха Андрею Неклюдову, который знал о наличии у него права на использование многочисленных дополнительных дней отдыха, накопленных в течение нескольких лет в результате исполнения служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни, но на протяжении длительного времени не подавал рапорт для реализации этого права, а также не просил предоставить ему вместо дополнительных дней отдыха денежную компенсацию, не относится к полномочиям КС, уточнено в определении.
Комментируя определение, адвокат МКА «Сед Лекс» Екатерина Казакова отметила, что проблема, затронутая КС, – бессмертная классика для многих сотрудников государственных служб. «Необходимо учитывать специфику службы. В данном случае работа заявителя предполагала наличие переработок. Некоторое время сотрудники намеренно копили дни отдыха, не отгуливали их, чтобы потом получить внушительную денежную компенсацию. Сейчас ситуация изменилась, и даже обычные работодатели стали настойчиво отправлять работников отгуливать отпуск и восстанавливать рабочий ресурс», – рассказала адвокат.
Она подчеркнула, что любая деятельность, включая и силовые ведомства, строго регламентирована, и не знать об этом заявитель не мог: «Абсолютно у любого работодателя все кадровые мероприятия производятся на основе заявлений работников, в данном случае – рапортов. Кроме того, ФСИН России финансируется из бюджета, который также планируется».
Как отметила Екатерина Казакова, Приказом Минюста России № 132 утвержден Порядок предоставления сотрудникам УИС дополнительного отпуска за ненормированный служебный день, дополнительных дней отдыха и выплаты денежной компенсации за исполнение служебных обязанностей сверх установленной нормальной продолжительности служебного времени, а также в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни. «Названный Порядок четко регламентирует, что предоставление дополнительного времени отдыха или дополнительных дней отдыха осуществляется на основании рапорта сотрудника, согласованного с непосредственным руководителем. Порядком также установлено, что дополнительный отпуск предоставляется ежегодно в соответствии с графиком отпусков на основании рапорта, то есть период реализации права ограничен годом. Третий кассационный суд общей юрисдикции, отменяя решения нижестоящих судов, справедливо заметил, что Андрей Неклюдов пользовался своим правом на ежегодный оплачиваемый отпуск в 2022–2023 гг., однако ни разу не написал рапорт о предоставлении дополнительных дней отдыха, доподлинно зная о своем праве на это. Полагаю, что в данном случае бывший сотрудник попытался злоупотребить своими правами, не делая акцента на том, что ТК применяется, если отношения не урегулированы специальными нормативными актами», – поделилась мнением адвокат.
Адвокат Александр Онучин также считает, что затронутая проблема достаточно актуальна, поскольку на практике часто встречаются случаи, когда работники ко дню увольнения накапливают не использованные по разным основаниям дни отдыха, подлежащие оплате. Он заметил, что в выводах КС есть и положительный момент, связанный со специальным назначением дополнительных дней отдыха работников за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных. «Действительно, дополнительные дни отдыха должны быть предоставлены работнику непосредственно после работы в напряженных условиях либо в течение года. А вот что касается денежной компенсации, то здесь с подходом КС сложно согласиться, так как часто предоставление дополнительных дней отдыха невозможно по условиям труда. Как правило, заявления (рапорты) работников остаются без удовлетворения. С другой стороны, работник вправе требовать денежной компенсации, но часто этого не делает по различным причинам. Кроме того, срок предъявления требования о компенсации работником не нарушен», – прокомментировал эксперт.
Как указал адвокат Олег Пантюшов, оспариваемая заявителем норма не предусматривает возможности переноса накопленных дней отдыха на следующие годы для их использования, но и не запрещает этого. Дополнительные дни отдыха предоставляются в другие дни недели, а если это невозможно, то по желанию сотрудника присоединяются к ежегодному оплачиваемому отпуску. Либо сотруднику выплачивается денежная компенсация. «По смыслу закона сотрудник должен либо заявить о дополнительных днях отдыха, либо просить присоединить их к отпуску, либо просить денежную компенсацию, а вот накапливать несколько лет отгулы по смыслу закона сотрудник вправе или нет? Однозначного ответа дать не представляется возможным. КС РФ согласился, что не ограничивается каким-либо сроком возможность реализации сотрудниками права на компенсацию, но отсутствие подобных ограничений не допускает возможность накопления сотрудниками дополнительных дней отдыха за несколько лет без их своевременного использования», – пояснил он.
Олег Пантюшов добавил, что КС, с одной стороны, указал, что оспариваемая норма не нарушает права заявителя, а с другой стороны – обратил внимание, что законодателю следует уточнить правила о формах и сроках предоставления компенсации за работу в выходные и нерабочие праздничные дни сотрудникам ФСИН России. «Как видится, утрата права на получение дополнительных выходных не влечет утрату права на получение денежной компенсации за исполнение служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни, причем и за прошлые периоды», – считает адвокат.
Председатель совета МКА «Андреев, Каганский, Гузенко и Партнеры» Андрей Андреев согласился, что проблема, обозначенная в жалобе заявителя, действительно существует и проявляется в правоприменительной практике. Сложность, по его словам, возникает тогда, когда компенсации сотрудникам УИС за работу в выходные и праздничные дни не были предоставлены в пределах текущего календарного или отпускного года, а впоследствии руководство УИС отказывается их компенсировать задним числом.
Эксперт обратил внимание, что действующее законодательство не устанавливает жестких сроков давности для предоставления такой компенсации. Однако ведомственные нормативные акты и правоприменительная практика трактуют право на компенсацию как зависящее от своевременного волеизъявления сотрудника – в виде рапорта. В результате, по мнению адвоката, сотрудники, не воспользовавшиеся этим правом по формальным или организационным причинам, оказываются в правовом вакууме: обязанность они исполнили, но компенсации не получили.
Адвокат полагает, что КС формально прав в своей позиции: норма ч. 6 ст. 55 Закона о службе в УИС, как она написана, действительно предоставляет право на компенсацию, а не отрицает его. Однако Суд указывает, что длительное накопление компенсационных дней противоречит самой идее отдыха как способа восстановления работоспособности, и поэтому призывает к своевременному использованию этих прав. «Вместе с тем вызывает сомнение реализация этого права на практике. КС признает, что отсутствие сроков “не должно толковаться как возможность накапливать дни отдыха без ограничения”. Однако без четкого правового механизма это положение оказывается декларативным. В результате сотрудники УИС фактически оказываются лишены гарантированной компенсации, если не успели подать рапорт в нужный момент, а это уже вопрос социальной справедливости и правовой определенности. Кроме того, Суд фактически ссылается на правоприменительную практику, сложившуюся без прямого нормативного основания, как на аргумент в пользу отказа в жалобе. Это может быть расценено как смещение законодательной функции в пользу административного усмотрения ведомства, что также может противоречить принципу верховенства закона», – заключил он.
Андрей Андреев добавил, что выявленная заявителем проблема требует не столько конституционного вмешательства, сколько законодательного уточнения порядка, сроков и процедур реализации права сотрудников УИС на компенсацию за работу в нерабочее время. Такой подход обеспечит реальную защиту их конституционного права на отдых и предотвратит произвол в правоприменении, считает эксперт.
