4 июня КС РФ признал неконституционными нормы закона Самарской области, не позволяющие проводить публичные мероприятия вблизи военных объектов, медицинских стационаров, образовательных и религиозных организаций (Постановление № 27-П/2020). Суд также затронул вопрос о том, когда такую акцию можно провести не в специально отведенном для этого месте.
Суд отказался принять во внимание позицию КС РФ
В ноябре 2019 г. Наталья Баранова, Александр Круглов и Дамир Сталин подали уведомление о проведении 1 декабря на площади Куйбышева в г. Самаре митинга. Предполагалось, что около тысячи человек соберутся, чтобы выразить мнение об эффективности работы властей.
Администрация Самары отказала в согласовании этого места проведения митинга, поскольку оно находится на расстоянии менее 150 метров от общеобразовательного учреждения, профессиональной образовательной организации, больницы, а также здания религиозной организации. Альтернативное место для проведения митинга, площадь Чапаева, также не согласовали, поскольку оно расположено на расстоянии менее 150 метров от учреждения дополнительного образования и военного объекта. Сквер «Родина», как еще одно обозначенное заявителями альтернативное место публичного мероприятия, также не подошел, поскольку в нем уже было запланировано проведение мероприятий ко Дню неизвестного солдата.
Администрация предложила гражданам собраться на территории автодрома профессионального образовательного учреждения, включенной в перечень мест, специально отведенных для проведения публичных мероприятий в Самарской области. От этого варианта Наталья Баранова, Александр Круглов и Дамир Сталин отказались.
Октябрьский районный суд г. Самары, рассмотрев административный иск граждан, подтвердил законность отказа в согласовании проведения публичного мероприятия на площади Куйбышева и площади Чапаева, мотивировав свое решение тем, что положения статьи 34 Закона Самарской области о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области препятствуют проведению митинга в этих местах. Первая инстанция отказалась учесть доводы административных истцов о несоответствии примененных норм Конституции, поскольку соответствующие положения самарского законодательства не признаны неконституционными.
Самарский областной суд подтвердил законность и обоснованность решения нижестоящей инстанции. Ссылка заявителей на Постановление КС РФ от 1 ноября 2019 г. № 33-П была отклонена, поскольку, по мнению суда, нормы, признанные данным Постановлением не соответствующими Конституции, отличаются от примененного в данном деле законодательства Самарской области. Напомним, что в упомянутом постановлении Суд признал неконституционными ряд положений закона Республики Коми, ограничивающих право жителей г. Сыктывкара на проведение публичных мероприятий на городской площади и вблизи региональных органов власти.
Граждане направили жалобу в КС
Наталья Баранова, Александр Круглов и Дамир Сталин обратились в Конституционный Суд (жалоба имеется у «АГ»). По их мнению, ст. 34 Закона Самарской области о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, устанавливая общий запрет проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций в радиусе 150 метров от объектов социальной инфраструктуры образовательного, медицинского и религиозного назначения, а также от военных объектов, не соответствует Конституции, поскольку выходит за конституционные пределы законодательных полномочий регионов.
Кроме того, как представляется гражданам, данная норма, распространяя запрет на любые такие публичные мероприятия, не обязывает установить, создает ли конкретная акция действительную угрозу правам и свободам человека, законности, правопорядку, общественной безопасности, и выяснить, соразмерен ли запрет степени такой угрозы. В частности, не учитываются цели и характер мероприятия, а также предполагаемые количество участников и время (дата) проведения.
КС фактически второй раз вынес постановление по одному и тому же вопросу
Конституционный Суд признал, что проведение публичных мероприятий, как правило, сопряжено с неудобствами для тех, кто в такой акции не участвует. Но такого рода издержки свободы мирных собраний сами по себе не могут служить веской причиной для отказа в проведении мероприятия, считает Суд. Компетентные органы и должностные лица обязаны стремиться к принятию всех зависящих от них мер для правомерного проведения собрания в избранном организаторами месте и в запланированное время, а не пытаться под любым предлогом изыскать причины, оправдывающие невозможность реализации права на организацию и проведение публичных мероприятий в указанном в уведомлении формате, подчеркнул КС РФ.
Меры, предпринимаемые органами публичной власти для надлежащего обеспечения права на свободу мирных собраний, по мнению Суда, не должны приводить к чрезмерному государственному вмешательству в деятельность организаторов и участников публичных мероприятий, сопряженному с необоснованными ограничениями данного права. При этом и граждане, и государство должны использовать все законные средства для предотвращения любых акций и действий, не отвечающих сути права на мирные собрания.
Право собираться мирно требует надлежащего законодательного обеспечения его правомерной реализации, считает КС. Однако это не освобождает федерального законодателя от обязанности проявлять заботу о поддержании при организации и проведении публичных мероприятий общественного порядка и безопасности граждан (как участвующих, так и не участвующих в них). К таким ограничениям относятся и запреты на проведения публичных акций в определенных местах.
Суд заметил, что ст. 8 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях прямо устанавливает места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается. В то же время достаточно обширной компетенцией в отношении регламентации правил организации и проведения публичных мероприятий, в том числе касающихся их разрешенных и запрещенных мест, наделены органы государственной власти субъектов РФ, добавил КС.
Однако определение законом субъекта мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, не должно приводить к тому, чтобы региональные ограничения относительно допустимых мест не дополняли, а необоснованно расширяли предусмотренные Законом о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях запреты, приобретая по своим юридическим параметрам сопоставимое с ними или, более того, преобладающее значение в системе действующего правового регулирования свободы мирных собраний, указал Суд.
Реализуя полномочие по дополнительному определению мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, региональные органы законодательной власти должны руководствоваться тем, что такое определение, как и установление специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест, не может быть абстрактным, не привязанным к конкретным территориям, подчеркнул КС РФ.
Соответственно, подытожил он, отнесение законом субъекта того или иного места к числу тех, где запрещено проведение публичных мероприятий (за исключением пикетирования), обязательно предполагает необходимость учета комплекса факторов обусловливающих принципиальную недопустимость проведения публичного мероприятия в данном конкретном месте. «Введение подобных запретов подразумевает, что они должны быть направлены на определение конкретных мест, продиктованное объективными потребностями, порождаемыми фактическими обстоятельствами, имеющими в своей основе казуальный (предметный) характер и не поддающимися нормативному обобщению», - уверен Суд.
Возложение ч. 22 ст. 8 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на субъекты РФ бремени дополнительного установления мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, не означает наделения их правом самостоятельного формального (абстрактного) расширения перечня таких мест, установленных федеральным законодателем, считает КС РФ. Установление таких запретов возможно только с учетом объективных региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральных законах, и подразумевает недопустимость произвольного пространственно-территориального ограничения права на свободу мирных собраний.
Суд подчеркнул, что сделанные им в Постановлении № 33/2019 применительно к законодательству Коми выводы имеют принципиальное значение для правового регулирования свободы мирных собраний. КС напомнил, что в этом постановлении он прямо указал: признание неконституционными норм Закона Республики Коми требует внесения необходимых изменений не только в этот закон, но и в законы других субъектов, содержащие аналогичные положения. То есть, пояснил Суд, Постановление № 33/2019 применимо к оспариваемой в данном деле норме Закона Самарской области.
Отнесение к числу мест, в которых в Самарской области запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, всех территорий, расположенных ближе 150 метров от границ перечисленных в ней объектов и зданий представляет собой введение в законодательство о публичных мероприятиях не основанных на установленных федеральным законом нормативных критериях общих запретов, ограничивающих свободу мирных собраний, а потому выходит за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов РФ, а значит, является неконституционной, подчеркнул КС.
Признание ст. 34 Закона Самарской области о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия не соответствующей Конституции требует внесения необходимых изменений как в данный акт, так и в законы иных субъектов, содержащие положения, аналогичные предусмотренным этой нормой, указал Суд.
В то же время, заметил КС, указанное не отменяет действия ч. 2.1 ст. 8 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, в соответствии с которой после определения органом исполнительной власти субъекта специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в таких местах.
Проведение публичных мероприятий в других местах (даже если они не отнесены к тем, где запрещено проведение публичных мероприятий) должно быть обусловлено объективными причинами, свидетельствующими о невозможности организации конкретного публичного мероприятия в специально отведенных для этого местах: например, занятость указанных мест, недостаточность их предельной заполняемости заявленному числу участников публичного мероприятия, верифицируемая связь планируемого публичного мероприятия с конкретным местом. Иначе реализация права на свободу мирных собраний будет сопряжена с незаконным отступлением от установленных федеральным законодателем правил проведения публичных мероприятий, определяющих пределы усмотрения их организаторов в вопросе выбора места таких мероприятий, имеющие своим предназначением обеспечение в указанной сфере разумного баланса частных и публичных интересов, считает Суд.
Судья Казанцев не согласился с частью мотивировки КС
Согласившись с резолютивной частью постановления и аргументацией КС в целом, судья Сергей Казанцев выразил мнение по поводу «содержания нескольких последних абзацев мотивировочной части», в которых Суд, «несколько выходя за рамки предмета Постановления», обращает внимание законодателей субъектов на то, что после определения органом специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в этих местах.
Сергей Казанцев считает, что ч. 2.1 ст. 8 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, напротив, не предполагает, что проведение публичных мероприятий в других местах, кроме специально отведенных, должно быть обусловлено невозможностью организации конкретного мероприятия в специально отведенных местах.
Региональные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления вправе отказать в таком согласовании лишь при наличии оснований, предусмотренных ч. 3 ст. 12 данного закона, считает судья КС РФ. То есть только если уведомление о проведении публичного мероприятия подано лицом, которое не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с законом запрещается проведение публичного мероприятия.
Экспертов «АГ» заинтересовал тот же аспект, что и судью Сергея Казанцева
Адвокат, старший партнер «Апологии протеста» Александр Передрук напомнил, что Конституционный Суд еще в прошлом году раскритиковал региональное законодательство, дополнительно определяющее места, в которых запрещается проведение различных публичных мероприятий в Постановлении № 33-П/2020. Однако органы законодательной власти субъектов РФ пока не стремятся привести положения своих нормативных актов в соответствие с позицией КС, заметил он.
«Постановление КС № 33-П по большому счету игнорируется. Вместе с тем, региональные запреты на митинги постепенно сходят на нет. Так, Конституционный Суд Республики Ингушетия в Постановлении от 25 марта 2020 г. № 25-П последовал примеру коллег, заседающих в здании Сената, и дисквалифицировал республиканские нормы, запрещающие проведение публичных мероприятий в нескольких десятках различных мест, включая, к примеру, территории, непосредственно прилегающие к жилым домам», - рассказал Александр Передрук.
В практике судов общей юрисдикции, добавил он, правовая позиция КС, выраженная в Постановлении № 33-П, тоже находит свое отражение, но, как показывает практика, не сразу: «"Апология протеста" оказывала юридическую помощь заявителю шествия, которое должно было пройти 29 февраля 2020 г., местные власти отказали в проведении акции, сославшись на положения регионального закона. Суды первой и апелляционной инстанций поддержали это решение. Шестой кассационный суд общей юрисдикции 28 мая 2020 г. отменил акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение».
Постановление КС № 27-П/2020 можно только приветствовать, уверен Александр Передрук, поскольку это еще одно напоминание о том, что чрезмерные и необоснованные ограничения права на свободу мирных собраний должны быть отменены. Однако в решении есть и «ложка дегтя», считает адвокат: «Суд указывает на то, что проведение публичных мероприятий в иных местах, кроме специально отведенных (приспособленных), должно быть обусловлено причинами, свидетельствующими о невозможности организации конкретного публичного мероприятия. Такая правовая позиция может привести к дополнительным ограничениями в правоприменительной практике. Можно предположить, что суды общей юрисдикции будут требовать от истцов объяснить, почему организаторы выбрали именно заявленное ими место, а не гайд-парк. Иными словами, это фактически может привести к возложению еще одного бремени на граждан».
Конечно, согласился Александр Передрук, нельзя сказать, что практика оспаривания отказов в согласовании публичных мероприятий раньше была ориентирована на защиту права на свободу мирных собраний. «ЕСПЧ обращал внимание на то, что российские суды, как правило, не пытаются установить баланс частных и публичных интересов, способный обеспечить реальную возможность проведения публичных мероприятий, - напомнил эксперт. – При этом Европейский Суд неоднократно подчеркивал, что право на свободу собраний включает право выбирать время, место и порядок проведения собрания в пределах, установленных статьей 11 § 2 Конвенции о защите прав человека и основных свобод».
ЕСПЧ также неоднократно отмечал, что цель собрания часто связана с определенным местом. «Участникам собрания необходимо находиться в пределах видимости и слышимости, в том числе органов власти, которым адресованы требования», - пояснил Александр Передрук.
Юрист Николай Зборошенко заметил, что Конституционный Суд, с одной стороны, указал на необходимость обеспечения возможности достижения целей публичного мероприятия, а с другой - фактически возложил на организаторов публичных мероприятий обязанность доказывать наличие "объективных причин, свидетельствующих о невозможности проведения публичных мероприятий в специально отведенных местах". «Между тем, в Москве удаленные, малопосещаемые районы – например, безлюдная часть парка Сокольники или же удаленный от центра Москвы район Люблино, - установленные московскими властями в качестве специально отведенных мест очевидно не будут обеспечивать возможность достижения целей публичных мероприятий. Их участники стремятся довести свое мнение до сведения конкретных федеральных или региональных органов и должностных лиц, что предполагает проведение мирного собрания в непосредственной близости от местонахождения соответствующего органа или должностного лица», - указал эксперт. Толкование, данное КС, может повлечь дальнейшее сужение имеющихся у граждан скудных возможностей реализовать право на участие в мирных собраниях, уверен Николай Зборошенко.
Вопросы, связанные с выбором организаторами мест проведения мирных собраний, неоднократно становились предметом рассмотрения Европейского Суда по правам человека, напомнил эксперт. Так, в деле «Сергей Кузнецов против РФ» ЕСПЧ признал не соответствующим статье 11 Конвенции ограничение на проведение мирных собраний у зданий судов.
Дальнейшее развитие исследование данной проблемы получило в постановлении по делу «Лашманкин и другие против РФ», в котором ЕСПЧ проанализировал различные ограничения, применяемые национальными властями в связи с попытками заявителей организовать мирные собрания в избранных заявителями местах, отметил Николай Зборошенко. В этом деле Европейский Суд пришел к выводу о том, что российский Закон о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях не соответствует критерию «качества закона».
«В контексте проблемы ограничения права на проведение мирных собраний в определенных региональными и федеральным законодателем местах следует также обратить внимание на существование абсолютного запрета на проведение публичных мероприятий, в частности, на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента РФ. 31 декабря 2017 г. завершилась коммуникация группы жалоб «Рословцев против РФ и пять других жалоб» в связи с участием заявителя в шести эпизодах одиночного пикетирования на Красной площади и Кремлевской набережной. Среди иных вопросов ЕСПЧ поставил и вопросы о соразмерности абсолютного запрета на проведение каких-либо мирных собраний в указанных местах, а также о причинах введения указанного запрета», - рассказал Николай Зборошенко.
