Конституционный Суд опубликовал Определение № 3212-О от 5 декабря, которым отказал заявителю в принятии жалобы на обязательность уплаты коммунальной услуги по обращению с ТКО, даже если в квартире никто не живет и не выбрасывает мусор.
Спор из-за мусора, которого не было
Сергей Гусаров является собственником квартиры в многоквартирном доме в г. Балашихе Московской области. В квартире никто не зарегистрирован и не проживает, а местом постоянного жительства и регистрации Гусарова является иная квартира в том же городе. В связи с этим Сергей Гусаров обратился в ООО «Хартия» (филиал «Подмосковный»), являющееся региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, с заявлением о перерасчете размера платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, но получил отказ.
Мировой судья 1-го судебного участка Балашихинского судебного района Московской области отказал заявителю в удовлетворении ряда исковых требований к региональному оператору по обращению с ТКО, в том числе о взыскании денежных средств, внесенных в качестве платы за коммунальную услугу за период с 1 января 2019 г. по 1 марта 2021 г., и о компенсации морального вреда. При этом суд указал, что на территории Московской области расчет размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО для собственников и пользователей жилых помещений в МКД осуществляется исходя из общей площади жилого помещения, а не исходя из количества граждан, постоянно или временно проживающих там; действующее же законодательство не устанавливает порядок перерасчета указанной платы в случаях, когда она исчисляется исходя из общей площади жилого помещения. Балашихинский городской суд и Первый кассационный суд общей юрисдикции оставили решение без изменений.
Кроме того, суд кассационной инстанции отметил, что неиспользование Сергеем Гусаровым жилого помещения не подпадает под понятие «временное отсутствие потребителя», применяемое в Правилах предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354) для целей перерасчета размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО, и – притом что ни Правилами, ни иными нормативными правовыми актами не предусмотрен порядок перерасчета размера платы за коммунальную услугу, которую обязаны оплачивать собственники помещений, где не проживает ни один потребитель, – не является основанием для освобождения заявителя от оплаты коммунальной услуги.
Кассационная жалоба Сергея Гусарова в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда была возвращена без рассмотрения по существу, поскольку она подана на судебные акты, не подлежащие обжалованию в соответствующем порядке, о чем он уведомлен письмом работника аппарата этого Суда от 31 мая.
Обращение в Конституционный Суд
В жалобе в КС Сергей Гусаров просил признать неконституционным абз. 2 п. 148.30, абз. 2 п. 148.31 Правил, формулы 9.2 и 9.8 приложения № 2 к Правилам. Он также попросил признать неконституционными раздел 10 «Домовладения» Нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 1 августа 2018 г. № 424-РМ (утратило силу с 1 октября 2021 г. в связи с принятием распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 1 октября 2021 г. № 1078-РМ), и раздел 2 «Домовладения» Нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных распоряжением Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области от 20 сентября 2021 г. № 431-РВ.
Заявитель посчитал, что указанные нормативные положения не соответствуют Конституции, поскольку, определяя порядок расчета платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО исходя из общей площади жилого помещения, они фактически вводят подлежащий уплате в пользу коммерческих организаций «дополнительный налог за кв. м» и исключают возможность перерасчета этой платы при временном отсутствии потребителя в жилом помещении, а потому приводят к неравенству граждан, для которых плата за указанную коммунальную услугу устанавливается по различным принципам: исходя из количества граждан, проживающих в жилом помещении, либо исходя из общей площади жилого помещения.
Кроме того, Сергей Гусаров просил признать не соответствующим Конституции применение судами в его деле письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 18 января 2019 г. № 1156-ОД/06, в котором, в частности, отмечается, что в случае установления платы за услугу по обращению с ТКО исходя из общей площади жилого помещения законодательством не установлен порядок перерасчета данной платы.
Не все оспоренные положения использовались в деле заявителя
КС заметил, что абз. 2 п. 148.31 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, а также формула 9.8 приложения № 2 к данным Правилам в деле заявителя судами не применялись и не могли быть применены, поскольку нормативные положения регламентируют отношения, связанные с расчетом размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО, предоставленную такой категории потребителей, как лица, проживающие в комнате (комнатах) в коммунальной квартире, к числу которых Гусаров не относится.
Распоряжение Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области от 20 сентября 2021 г. № 431-РВ, применение которого судами в деле заявителя также не подтверждается, а равно и действовавшее на момент рассмотрения дела судом первой инстанции распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 1 августа 2018 г. № 424-РМ являются ведомственными нормативными правовыми актами субъекта РФ и в силу п. «а» ч. 4 ст. 125 Конституции, а также п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде не могут быть предметом конституционного контроля. Письмо Минстроя от 18 января 2019 г. № 1156-ОД/06, представляющее собой ответ на обращение юридического лица, не является нормативным актом и также не может выступать предметом проверки Конституционного Суда, в полномочия которого не входит и оценка правильности применения судами данного письма в конкретном деле.
Регионы могут сами определять способ уплаты за обращение с ТКО
Отказывая в рассмотрении остальной части жалобы, Конституционный Суд указал, что коммунальная услуга по обращению с ТКО фактически оказывается региональным оператором не каждому отдельно взятому собственнику конкретного жилого помещения в МКД при возникновении у него индивидуальной потребности в вывозе мусора, а одновременно всем собственникам и пользователям жилых помещений в таком доме с определенной периодичностью, обусловленной установленными санитарно-эпидемиологическими требованиями, и независимо от общего количества граждан, проживающих в этом доме в данный момент. Причем указанная услуга направлена не только на удовлетворение частных интересов собственников жилых помещений в таких домах в обеспечении сохранности принадлежащих им жилых помещений (создании комфортных условий для проживания в них), но и на достижение общественно значимых целей по предотвращению вредного воздействия твердых коммунальных отходов на здоровье человека и сохранению благоприятной окружающей среды, являющейся одним из важнейших условий обеспечения достойной жизни и свободного развития человека и устойчивого экономического роста страны.
Учитывая данное обстоятельство, а также невозможность установления как самого факта потребления коммунальной услуги по обращению с ТКО конкретным собственником или пользователем жилого помещения в МКД, так и точного объема такого индивидуального потребления (по крайней мере в современных условиях становления системы обращения с твердыми коммунальными отходами), в основу регулирования отношений по предоставлению собственникам жилых помещений в МКД коммунальной услуги по обращению с ТКО и расчету платы за ее оказание должен быть положен подход, обусловливающий по общему правилу недопустимость полного освобождения собственников отдельных помещений в многоквартирном доме от оплаты данной коммунальной услуги. При этом, отметил Суд, сама по себе обязанность собственника жилого помещения в многоквартирном доме по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО возникает не в силу факта ее реального индивидуального потребления, а в силу презумпции необходимости для собственника – причем как пользующегося, так и не пользующегося принадлежащим ему жилым помещением, – обеспечивать не только сохранность этого помещения, но и поддержание в надлежащем санитарном состоянии многоквартирного дома в целом и прилегающей к нему территории, а также заботиться о сохранении благоприятной окружающей среды. Исчисление же размера платы за эту коммунальную услугу должно основываться на принципе равенства, который применительно к данной сфере отношений предполагает равный подход ко всем собственникам и пользователям жилых помещений в многоквартирном доме при определении размера соответствующей платы.
КС добавил, что в соответствии с Правилами расчет размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО, предоставленную потребителю в жилом помещении, осуществляется по общему правилу исходя из количества граждан, постоянно и временно проживающих в конкретном жилом помещении, на основании нормативов накопления твердых коммунальных отходов и цены на данную коммунальную услугу, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с ТКО. При этом установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ либо органов местного самоуправления поселений или городских округов в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта РФ (абз. 15 ст. 6 Закона об отходах производства и потребления; п. 2 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. № 269).
Между тем в случае принятия органом государственной власти субъекта РФ решения об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с ТКО исходя из общей площади жилого помещения размер платы за коммунальную услугу, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9.2 приложения № 2. При таком способе исчисления платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО в основу расчета положено не количество граждан, постоянно и временно проживающих в конкретном жилом помещении, а иной параметр – общая площадь жилого помещения. В то же время формула 9.2 приложения № 2 к Правилам – так же, как и формула 9.1, – включает норматив накопления ТКО и цену на данную коммунальную услугу, определенную в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.
В соответствии с п. 4.1 Постановления Правительства РФ от 27 августа 2012 г. № 857 «Об особенностях применения Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» органы государственной власти субъектов РФ вправе принять решение об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с ТКО исходя из общей площади жилого помещения в соответствии с абз. 2 п. 148.30 Правил в отношении всех или отдельных муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ. При этом органы государственной власти субъектов РФ, принявшие указанное решение, вправе в любой момент принять решение о применении порядка расчета размера платы за коммунальную услугу в соответствии с абз. 1 п. 148.30 Правил, то есть исходя из количества граждан, постоянно и временно проживающих в конкретном жилом помещении.
Приведенное правовое регулирование, наделяющее органы государственной власти субъектов РФ правом принятия решения об избрании иного – отличного от установленного правительством в качестве общего правила – способа расчета платы за коммунальную услугу, предоставляемую потребителям в жилых помещениях многоквартирных домов, а именно исходя из общей площади жилого помещения, не может рассматриваться как не согласующееся с конституционными предписаниями, поскольку предполагает, что принятие региональными органами государственной власти такого рода решения во всяком случае не должно осуществляться произвольно, без учета сложившейся в конкретном регионе ситуации в области обращения с отходами производства и потребления, уровня развития соответствующей инфраструктуры, сезонной и трудовой миграции населения, проживающего на соответствующей территории, и прочих объективных факторов (Определение КС от 12 июля № 1714-О/2022).
Конституционный Суд запросил информацию у Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области. В ответе ведомства указывалось, что при принятии решения об установлении для такой категории объектов, как «домовладения» (в том числе для многоквартирных домов), в качестве расчетной единицы, в отношении которой устанавливается норматив накопления ТКО, 1 кв. м площади и тем самым исчислении платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО исходя из общей площади жилого помещения орган государственной власти Московской области опирался на необходимость недопущения существенного роста платы граждан за услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, которая – до внесения изменений в правовое регулирование, предполагающих выделение данной услуги в качестве отдельной коммунальной услуги и введение нового порядка ее оказания, – фактически входила в состав платы за содержание жилого помещения, исчисляемой также исходя из общей площади такого помещения.
Предусмотренный же абз. 2 п. 148.30 Правил во взаимосвязи с формулой 9.2 приложения № 2 к Правилам способ расчета платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО, основанный на применении такого объективного параметра, как общая площадь жилого помещения, и утвержденного в установленном порядке норматива накопления ТКО, учитывает специфику данной коммунальной услуги, исключающую возможность точного установления как факта, так и объема ее индивидуального потребления, и – сообразно конституционному принципу равенства – призван обеспечить равный подход ко всем собственникам и пользователям жилых помещений многоквартирного дома при исчислении размера соответствующей платы, а также баланс интересов потребителей и исполнителей коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, который, в свою очередь, является необходимым условием бесперебойного функционирования формирующейся системы обращения с твердыми коммунальными отходами.
При этом оспариваемый абз. 2 п. 148.30 Правил во взаимосвязи с формулой 9.2 приложения № 2 к Правилам не регулирует отношений, связанных с перерасчетом платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО, и потому не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя.
Конституционный Суд отметил, что порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг за период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении установлен разделом VIII Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов. Включенные в него нормы – в силу п. 148.44 Правил – подлежат применению и при перерасчете размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО при временном, то есть более пяти полных календарных дней подряд, отсутствии потребителя в жилом помещении. Кроме того, право потребителя коммунальной услуги по обращению с ТКО требовать в случаях и порядке, которые установлены Правилами, изменения размера платы за эту коммунальную услугу (в частности, за период его временного отсутствия в занимаемом жилом помещении) прямо предусмотрено и подп. «д» п. 148.24 Правил. Данные положения, действуя в нормативной связи с ч. 11 ст. 155 Жилищного кодекса, устанавливающей саму возможность перерасчета платы за отдельные виды коммунальных услуг в случае временного отсутствия граждан в жилом помещении, а также п. 86, 90 и 91 Правил, предусматривающими порядок такого перерасчета, и п. 88 Правил, исключающим перерасчет в связи с временным отсутствием потребителя в жилом помещении размера платы за коммунальные услуги на общедомовые нужды, принципиально не препятствуют проведению перерасчета размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО в отношении потребителя, которым соблюден нормативно установленный порядок обращения за перерасчетом и представлены документы, подтверждающие факт его временного отсутствия в жилом помещении и продолжительность такого отсутствия, а также не связывают возможность перерасчета указанной платы с определенным способом ее исчисления.
Решение же вопроса о предоставлении заявителю, не проживающему в принадлежащем ему жилом помещении, на основании приведенных положений права на перерасчет платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО фактически предполагало бы проверку законности и обоснованности решений, вынесенных судами по существу спора, что не относится к полномочиям Конституционного Суда, указывается в документе.
Механизма возврата платы за коммунальную услугу нет
Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров отметил, что вопрос об определении размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО ранее также рассматривался Верховным Судом. В Решении от 22 июля 2020 г. по делу № АКПИ20-254 высшая инстанция признала законным принятие органом государственной власти субъекта РФ решения об осуществлении потребителями оплаты данной коммунальной услуги исходя из общей площади жилого помещения.
«Довольно часто Конституционный Суд в определениях об отказе в принятии жалоб к рассмотрению высказывает важные правовые позиции, которые определяют дальнейшее направление судебной практики, а также для развития законодательства. В п. 3.1 определения Конституционный Суд напомнил об общественно значимых целях по предотвращению вредного воздействия ТКО на здоровье человека и сохранению благоприятной окружающей среды, являющейся одним из важнейших условий обеспечения достойной жизни, свободного развития человека и устойчивого экономического роста страны. Несомненно, в современном мире городские жители оставляют немалый экологический след в окружающей среде. Платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде являются одним из основных принципов охраны окружающей среды. Позиция Конституционного Суда отвечает современным тенденциям развития экологического права», – указал Евгений Жаров.
Адвокат КА Новосибирской области «Бойко и партнеры» Светлана Немчинова выделила основополагающие подходы, на которые указал КС:
- собственник не может быть освобожден в полном объеме от несения расходов по оплате коммунальных услуг, при этом при временном отсутствии и непользовании услугой должен быть произведен перерасчет платы;
- специфика такой услуги, как обращение с твердыми коммунальными отходами, не предполагает индивидуальный учет ТКО конкретного собственника, услуга оказывается комплексно всему домовладению, исходя из сложившейся в России практики складирования отходов в едином приемнике, при которой невозможно установить ни факт потребления такой услуги, ни объем индивидуального потребления;
- такая услуга направлена не только на удовлетворение частных интересов индивидуального собственника, но и на достижение общественно значимых целей по соблюдению санитарно-эпидемиологических требований к содержанию соответствующих территорий, недопущение и предотвращение вредного воздействия твердых коммунальных отходов на здоровье человека и сохранению благоприятной окружающей среды как одного из важнейших условий обеспечения достойной жизни, свободного развития человека и устойчивого экономического роста всей страны в целом.
«Вместе с тем, учитывая указанные подходы, думаю, заслуживают внимания доводы заявителя, поскольку обращение с ТКО является коммунальной услугой, и при отсутствии возможности пользоваться данной услугой должен быть произведен перерасчет. Ведь согласно понятию, данному в Законе об отходах производства и потребления, твердые коммунальные отходы – это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, что, несомненно, приводит к логичному выводу о том, что в случае если физическое лицо не находится в жилом помещении, то и отходов не образует, следовательно, услуга физическому лицу не оказывается. У собственника возникает справедливый вопрос: почему он должен ее оплачивать?» – указывает адвокат.
Светлана Немчинова отметила, что довод суда о возможности перерасчета данной услуги, рассчитанной исходя из площади помещения, в российских реалиях не находит своего подтверждения. «Проблема начисления платы и, соответственно, проведение перерасчета услуги актуальны. Граждане обращаются в управляющие компании, но получают отказ в перерасчете в связи с отсутствием правового регулирования: в законодательстве отсутствует прямое указание на то, каким образом производится перерасчет платы в случае начисления исходя из площади помещения собственника», – обратила внимание она.
По мнению адвоката, противоречия возникают ввиду несовершенства правового регулирования по данному вопросу, исходя из особенностей и специфики коммунальной услуги, заключающейся в решении не только частного, но и общего интереса граждан в благоприятном общежитии, невозможности определения объема индивидуального потребления коммунальной услуги. И хотя законодатель разрабатывает и применяет различные способы расчета размера платы, которые могут наиболее точно учесть размер платы и обеспечить баланс интересов сторон, – исходя из количества проживающих, от площади помещений, от объема вывезенных отходов, однако в настоящее время имеет место правовая неопределенность.
Светлана Немчинова видит решение проблемы в учете индивидуального потребления каждым потребителем такой услуги, как обращение с ТКО, которая позволит наиболее точно определить объем оказанной услуги каждому потребителю и произвести перерасчет неоказанной услуги. Второй вариант – законодатель примет решение о разделении платы по обращению с ТКО на две составляющие: коммунальная услуга начисляется всем собственникам помещений в целях соблюдения баланса интересов общества по проживанию в благоприятной среде либо начисляется только собственникам, фактически проживающим и пользующимся услугой.
