11 июня Конституционный Суд вынес Постановление № 29-П/2024 по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 6 «Объекты земельных отношений» и п. 1 ст. 39.20 «Особенности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором расположены здание, сооружение» ЗК РФ.
Отказ в предоставлении в собственность или в аренду земельного участка
В 2020 г. Игорь Ермак приобрел по договору купли-продажи гараж и намеревался оформить в аренду или в собственность земельный участок, на котором он расположен. Однако, поскольку гараж был признан подземным, администрация г. Абакана отказала ему как в заключении договора аренды, так и в признании права собственности на участок.
30 сентября 2022 г. Абаканский городской суд Республики Хакасия, руководствуясь, в частности, п. 1 ст. 39.20 Земельного кодекса РФ, признал право собственности Игоря Ермака на земельный участок как собственника гаража. Суд опирался на тот факт, установленный на основании судебной землеустроительной экспертизы, что гараж не является подземным: он определяется как заглубленная и обвалованная стоянка автомобилей, а его этаж – как подвальный. Главным доказательством этого суд посчитал то, что крыша гаража расположена выше поверхности земли. Однако апелляционным определением Верховного Суда РХ от 19 января 2023 г., законность которого подтверждена вышестоящими судами, названное решение было отменено и принято новое – об отказе в иске. Не признавая за Игорем Ермаком право на приобретение участка в собственность, суды исходили из того, что понятие «здания и сооружения, расположенные на земельном участке», используемое в названной норме, распространяется только на наземные объекты, характеризующиеся наличием наземной этажности.
КС указал на пробел в действующем правовом регулировании
В жалобе в Конституционный Суд Игорь Ермак указал, что п. 3 ст. 6 и п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ противоречат Конституции в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они не позволяют признавать за собственниками подземных или полуподземных гаражей исключительное право на приобретение земельного участка.
Изучив жалобу, КС отметил, что согласно Конституции граждане вправе иметь в частной собственности землю, владение и пользование которой осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Он указал, что п. 3 ст. 6 ЗК во взаимосвязи с положениями Закона о государственной регистрации недвижимости направлен на идентификацию земельного участка как объекта гражданских и земельных отношений с учетом сведений, содержащихся в ЕГРН и в землеустроительных документах. Предписания ЗК РФ обеспечивают формирование и идентификацию земельных участков как объектов правоотношений с учетом особенностей данного вида имущества, прежде всего его природной и правовой связи с иными объектами недвижимости.
Суд подчеркнул, что, действуя в рамках дискреционных полномочий, законодатель установил в ЗК принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов и формы его реализации, включая исключительное право на приобретение участков в собственность или в аренду гражданами и юридическими лицами, являющимися собственниками зданий и сооружений, расположенных на таких участках. Исходя из содержания данного права именно его носители делают по общему правилу самостоятельный выбор между правом собственности и правом аренды, который оформляется в виде их волеизъявления и связанного с ним договора.
Как отмечено в постановлении, ст. 39.20 ЗК направлена на обеспечение реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, на защиту прав и законных интересов собственников зданий и сооружений (определения КС от 30 июня 2020 г. № 1520-О и от 28 декабря 2021 г. № 2792-О). Указанному принципу корреспондирует и гражданско-правовое регулирование отношений собственности на недвижимое имущество, что следует, в частности, из ст. 271–273 и 287.1 ГК. Это отвечает принципу правовой определенности, без чего невозможна стабильность правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также служит поддержанию баланса интересов публичных собственников земельных участков и частных собственников зданий и сооружений, на них расположенных, пояснил КС.
Суд указал: принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов предполагает, что предоставление находящихся в публичной собственности участков собственникам расположенных на них зданий и сооружений и определение границ и площади участка должны производиться исходя из необходимости обеспечить функциональное использование расположенного на данном участке здания или сооружения. Тем самым указанный принцип подразумевает, что собственник здания или сооружения может получить на праве собственности или аренды земельный участок, если он приобрел или возвел этот объект на законном основании, независимо от того, как части этого объекта соотносятся по своему расположению с уровнем земной поверхности.
КС обратил внимание: используемый в п. 1 ст. 39.20 ЗК термин «здания и сооружения, расположенные на земельных участках» с учетом п. 3 ст. 6 данного Кодекса не означает, что объект капитального строительства должен обязательно быть расположен на поверхности земельного участка, т.е. иметь исключительно наземную часть или наземную часть, превалирующую над подземной, но подразумевает, что здание или сооружение должны находиться на соответствующем участке или в его границах в случае образования участка в целях реализации принципа единства его судьбы и прочно связанных с ним объектов.
Конституционный Суд подчеркнул, что подземные гаражи, как и иные подземные объекты недвижимости, создаются с тем, чтобы обеспечить сбалансированность потребностей жителей населенных пунктов, прежде всего крупных городов, в местах хранения автомобилей, не нарушая при этом благоприятные условия для проживания граждан, их отдыха, сохранения и развития дорожно-уличной инфраструктуры. Особенность земельных участков с подземными гаражами и другими подземными сооружениями заключается в том, что крыши данных сооружений могут служить автостоянкой, дорогой, пешеходной зоной, местом для размещения садово-парковых насаждений, детских и спортивных площадок, иных публично значимых объектов, обычно не имеющих признаков недвижимого имущества и не связанных с функциональным назначением подземного сооружения. Применение п. 1 ст. 39.20 ЗК в целях реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов предполагает прежде всего установление взаимосвязи между необходимостью образования самостоятельного участка и использованием расположенных там зданий и сооружений в соответствии с разрешенным использованием, а также с соблюдением требований к безопасному их использованию.
Как заметил КС, использование земельного участка для гаража, включая подземный, предусмотрено классификатором видов разрешенного использования земельных участков (утвержден Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412) под видом разрешенного использования «хранение автотранспорта» (код 2.7.1), «размещение гаражей для собственных нужд» (код 2.7.2). Классификатором допускается размещение гаражей, включая подземные, на земельных участках, относящихся не только к такому виду, как «хранение автотранспорта», но и к видам разрешенного использования земельных участков «среднеэтажная жилая застройка», «многоэтажная жилая застройка», «обслуживание жилой застройки».
Суд установил, что оспариваемые нормы по их буквальному смыслу не исключают передачу земельных участков, где расположены частично или полностью подземные гаражи, в собственность или в аренду собственникам последних, поскольку это не противоречит основным началам гражданского и земельного законодательства, в том числе принципу учета разрешенного использования (целевого назначения) земельных участков. В то же время, если допустимо использование крыши гаража, имеющей двойное назначение, в иных – обыкновенно публичных – целях, которые расходятся с функциональным предназначением гаража, то передача участка в собственность или в аренду может получить другую оценку.
«Когда расположение подземных гаражей (гаражных комплексов), конструктивные особенности конкретного гаража предполагают, что их эксплуатация не препятствует размещению на их крыше иного объекта (например, спортивной или детской площадки) либо общественного пространства (садово-парковых насаждений) в районе жилой застройки, тогда отказ в передаче участка и сохранение права публичной – государственной или муниципальной – собственности на участок будет в большей степени способствовать балансу частных и общих интересов. Во всяком случае вопрос о предоставлении участка должен разрешаться с учетом разумной дифференциации, опирающейся на сбалансированное сочетание интересов собственников гаражей и расположенного над ними пространства, а также принимая во внимание публичные нужды», – полагает КС.
Суд подчеркнул, что если земельный участок не передается в собственность или в аренду собственнику гаража, может возникнуть проблема надлежащей эксплуатации гаража, для которой может быть необходима вся поверхность участка над ним. Кроме того, если расположенная над поверхностью земли часть гаража в силу конструктивных особенностей и материала кровли исключает использование участка (фактически – крыши гаража) в общественных целях, то нет разумных оснований для отказа в применении оспариваемых норм в системной связи с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.
В связи с отмеченным пробелом в части прав собственников подземных гаражей нормы ст. 39.20 ЗК РФ понимаются правоприменителями как не предусматривающие предоставления земельного участка, где расположен гараж, в собственность или в аренду собственнику гаража ни при каких условиях, поскольку гараж расположен не на участке, а в недрах земли, заметил КС. При этом правоприменителями не рассматриваются вопросы о возможности и необходимости использования участка для надлежащей эксплуатации гаражей и в иных целях. Такое понимание действующего регулирования ведет к неоправданному ограничению прав и законных интересов частных лиц, которым дополнительно затрудняются контроль за состоянием гаража, его ремонт и дальнейшая эксплуатация в надлежащем состоянии, тем более что предоставление участка в собственность или в аренду само по себе не исключает право госорганов и органов местного самоуправления осуществлять государственный надзор и муниципальный контроль за использованием участка согласно закону.
КС заключил, что в рассматриваемом вопросе ясность законодательного регулирования отсутствует. В данном случае необходимая степень определенности такого регулирования не может быть достигнута путем судебного его толкования с выявлением более сложных взаимосвязей правовых предписаний. Судебная практика демонстрирует отсутствие единообразного подхода к применению оспариваемых в настоящем деле норм: в одних случаях суды исходят из ограничительного их понимания; в других же случаях суды принимают противоположные решения, полагая, что эти нормы не содержат абсолютного запрета на предоставление земельного участка в собственность или в аренду лицам, являющимся собственниками расположенных на таких участках подземных гаражей.
Таким образом, Конституционный Суд постановил, что п. 3 ст. 6 и п. 1 ст. 39.20 ЗК не соответствуют Основному Закону в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования и в их судебном истолковании создают неопределенность в вопросе об исключительном праве собственников частично или полностью подземных гаражей (гаражных комплексов), которые отвечают признакам объекта недвижимого имущества и зарегистрированы в установленном порядке, на приобретение земельных участков в собственность или в аренду.
КС обязал федерального законодателя принять меры для устранения выявленной неопределенности правового регулирования. До внесения таких изменений собственники подземных гаражей могут требовать заключения договора аренды на земельный участок, если видом разрешенного его использования является хранение автотранспорта. При этом в постановлении отмечается, что вопрос о предоставлении земельных участков в аренду лицам, являющимся собственниками частично или полностью подземных гаражей (гаражных комплексов), должен решаться с учетом разумной дифференциации, с опорой на баланс интересов частных собственников и публичных интересов, принимая во внимание возможность использования расположенного над гаражами пространства. Если же основание для предоставления земельного участка в аренду собственнику частично или полностью подземного гаража отсутствует, то до внесения в правовое регулирование поправок предоставление участка иным лицам не допускается. Также КС постановил пересмотреть правоприменительные решения по делу Игоря Ермака.
Адвокаты положительно оценили выводы КС
Адвокат Сеймской коллегии адвокатов Дарья Дюмина считает, что позиция КС в очередной раз призывает суды к разумному подходу при рассмотрении дел, отказу от формализма, учету всех особенностей конкретного рассматриваемого спора. «Предполагаются верными выводы КС о том, что в данном вопросе имеется правовая неопределенность, разрешить которую можно только на законодательном уровне. В данном случае указанное постановление будет актуальным при рассмотрении аналогичных дел до момента внесения поправок в Земельный кодекс», – отметила она.
Адвокат Московской городской коллегии адвокатов Александр Данилов считает, что затронутая по делу проблема является актуальной по причине востребованности в наше время в застройке подземных гаражей (гаражных кооперативов). При этом, действительно, на практике на крышах гаражных кооперативов размещаются объекты социального значения, например спортивные площадки или просто места для отдыха людей, отметил он.
Как полагает Александр Данилов, толкование правоприменителем норм земельного законодательства как абсолютный запрет на оформление права на земельный участок, на котором располагается гараж (хотя и подземный), иногда приводит к нарушениям прав собственника недвижимого объекта, когда в силу конструктивных особенностей гаража не представляется возможным использование земельного участка в иных целях. «КС вступился в данной ситуации за собственников гаражей, но очень аккуратно – в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, давая толкование законодательству, что в каждом конкретном случае необходимо исследовать, возможно ли использовать крышу подземного гаража в публичных целях», – прокомментировал адвокат.
Адвокат, партнер «Пепеляев Групп» Алексей Коневский подчеркнул, что в крупных городах, где дефицит земельных участков и высокая плотность застройки, владельцы подземных сооружений часто сталкиваются с юридическими трудностями при оформлении прав на землю: «В условиях активного использования подземного пространства для строительства гаражей, стоянок и других объектов проблема правового регулирования таких участков становится все более острой».
Алексей Коневский считает, что выводы КС о возможности предоставления земельных участков в собственность или в аренду владельцам подземных гаражей являются обоснованными и справедливыми. «Ограничение прав владельцев подземных гаражей на приобретение земельных участков, обусловленное неясностью правовых норм, противоречит принципу равенства перед законом и праву на владение, пользование и распоряжение своим имуществом. Суд правильно указал на необходимость достижения баланса между частными и публичными интересами, что позволяет избежать избыточного вмешательства в права собственников и обеспечивает защиту общественных интересов. Такой подход способствует более ясному и справедливому правоприменению, что крайне важно для стабильности правовых отношений в сфере недвижимости и землепользования», – пояснил адвокат.
