18 марта Конституционный Суд вынес Постановление № 12-П/2025, которым проверил конституционность положений п. 4 ст. 23 Закона о некоммерческих организациях, п. 5 ст. 27 Закона о политических партиях, подп. «л» п. 1 ст. 5 Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подп. «б» п. 25 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и подп. «б» п. 9 ст. 36 Избирательного кодекса Псковской области.
В августе 2023 г. избирательные комиссии зарегистрировали документы от псковского отделения политической партии «Яблоко», подтверждающие выдвижение списка кандидатов для участия в муниципальных выборах. Однако регистрация была обжалована в судах иными избирательными объединениями. В обоснование требований они указали, что представленные в избирательные комиссии документы (датированные 16 либо 17 июля 2023 г.) были заверены подписью гражданина Г., избранного председателем регионального отделения на конференции 24 июня 2023 г., тогда как в ЕГРЮЛ сведения о Г. как о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица, были внесены только 18 июля 2023 г.
Районные суды удовлетворили заявленные требования, посчитав, что фактически необходимые для регистрации документы в избирательные комиссии не представлены. При этом суды отметили, что допущенные региональным отделением нарушения были существенными и не являлись очевидными для избирательных комиссий. С данными выводами согласились суды вышестоящих инстанций, в том числе и ВС РФ.
В жалобе в Конституционный Суд псковское отделение политической партии «Яблоко» оспаривало положения п. 4 ст. 23 Закона о некоммерческих организациях, п. 5 ст. 27 Закона о политических партиях, подп. «л» п. 1 ст. 5 Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подп. «б» п. 25 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и подп. «б» п. 9 ст. 36 Избирательного кодекса Псковской области. По мнению заявителя, данные положения не соответствуют Конституции, поскольку они позволяют признавать, что полномочия руководителя избирательного объединения на подписание документов, необходимых для уведомления о выдвижении и регистрации единого списка кандидатов на выборах, возникают не с момента его избрания, а с даты внесения в ЕГРЮЛ сведений о наличии у этого лица права действовать от имени регионального отделения политической партии без доверенности.
Изучив жалобу, КС отметил, что право каждого на объединение, как это следует из ч. 1 ст. 30 Конституции, относится к базовым ценностям гражданского общества и правового государства. Особым видом общественных объединений являются политические партии, которые призваны обеспечивать участие граждан в политической жизни страны, политическое взаимодействие общества и государства и тем самым открыто влиять на формирование органов публичной власти и осуществление контроля за ними. Действующие законодательные акты о выборах, как федеральные, так и региональные, признают политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения избирательными объединениями, имеющими право с соблюдением установленных Законом о политических партиях требований выдвигать кандидатов, списки кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы публичной власти федеральных территорий и органы местного самоуправления.
Суд заметил, что политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации и осуществляют свою деятельность с этого момента как юридические лица, что подтверждается записью в ЕГРЮЛ. Помимо прочего в реестре обязательно указываются сведения о лице, имеющем право действовать без доверенности от имени соответствующего юрлица. В случае если полномочия без доверенности действовать от имени юрлица предоставлены нескольким лицам, в отношении каждого такого лица дополнительно указываются сведения о том, действуют такие лица совместно или независимо друг от друга. Поскольку ведение ЕГРЮЛ основывается на принципе публичной достоверности, а содержащиеся в нем сведения о региональном отделении политической партии характеризуются общедоступностью, в системе действующего правового регулирования не исключается, что такие сведения могут быть использованы избирательными комиссиями при проверке полноты и правильности оформления представляемых избирательными объединениями документов, в том числе в части полномочий лица, подписавшего или заверившего указанные документы. Кроме того, и иные участники избирательного процесса при выявлении нарушений установленного порядка выдвижения списков кандидатов, а также несоблюдения требований к полноте или оформлению необходимых документов имеют возможность со ссылкой на сведения, содержащиеся в ЕГРЮЛ, обратиться за государственной защитой принадлежащих им избирательных прав.
Как указано в постановлении, именно такой интерпретации оспариваемых законоположений придерживались суды в делах заявителя, полагая, что согласно законодательству РФ руководитель регионального отделения до внесения изменений в сведения ЕГРЮЛ о нем как о физическом лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юрлица – избирательного объединения, не мог заверить документы, представленные в избиркомы, а потому указанные документы не имели юридической силы, а значит, фактически отсутствовали.
Конституционный Суд обратил внимание, что участие регионального отделения политической партии в выборах в качестве избирательного объединения, безусловно, не означает, что оно, являясь разновидностью общественной организации, утрачивает права и обязанности юридического лица, которыми в соответствии с подп. 2 п.3 ст. 50 ГК обладает как некоммерческая организация. Несмотря на то что государственная регистрация в качестве юридического лица является обязательным условием законного существования регионального отделения политической партии, это, однако, не может свидетельствовать о распространении на него юридических последствий такой регистрации (актуализации сведений о нем) в публично-правовой сфере, в том числе в правоотношениях, в которых оно выступает в качестве избирательного объединения.
«Государственная регистрация юридических лиц направлена на адекватное отражение в ЕГРЮЛ сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также о внесении изменений в их учредительные документы. Достоверность сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ, преследует цель обеспечения правовой определенности, стабильности и предсказуемости в сфере гражданского оборота, поддержания как можно более высокого уровня взаимного доверия между субъектами экономической деятельности, предотвращения недобросовестного использования ими данных о юридических лицах и тем самым создания необходимых условий для эффективной защиты прав, гарантированных статьями 34 и 35 Конституции РФ», – указано в постановлении.
Подчеркивается, что регулирование госрегистрации преимущественно направлено на лиц, действующих в области имущественных отношений гражданско-правового характера. Этот признак не имеет определяющего значения для партий, которые осуществляют экономическую деятельность лишь постольку, поскольку это необходимо для реализации их основной деятельности.
КС подчеркнул, что оспариваемые законоположения необходимо воспринимать преимущественно в контексте законов «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Из данных законоположений вытекает, что руководитель регионального отделения политической партии, избранный в установленном порядке, при уведомлении избиркома о состоявшемся выдвижении вправе заверить документы о выдвижении списка кандидатов до внесения в ЕГРЮЛ сведений о нем как о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юрлица. В противном случае зарегистрированные в соответствии со ст. 15 Закона о политических партиях региональные отделения политических партий, равно как и избранные в установленном порядке их руководители, оказались бы по сугубо формальным, не имеющим разумного оправдания причинам отстранены от участия в выборах.
Как заметил Суд, право выдвижения кандидатов в депутаты и на иные выборные должности осуществляется региональными отделениями, а не их руководителями, которые обеспечивают участие региональных отделений политической партии в качестве избирательных объединений в различных правоотношениях, в том числе связанных с выдвижением кандидатов. Следовательно, избрание нового руководителя регионального отделения политической партии не должно служить основанием для применения п. 4 ст. 23 Закона об НКО и подп. «л» п. 1 ст. 5 Закона о государственной регистрации юридических лиц и ИП в правоотношениях по поводу выдвижения кандидатов. Оценка правильности заверения документов, подтверждающих партийное выдвижение списка кандидатов, не предполагает применение положений, рассчитанных на регулирование гражданско-правового положения юрлиц, поясняется в постановлении.
КС добавил: при оценке оспариваемых законоположений нельзя не учитывать также, что Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ статусом избирательного объединения наделены не только политические партии и их региональные отделения, но и иные структурные подразделения политических партий. Последние, с учетом содержания п. 5 ст. 27 и п. 4 ст. 39 Закона о политических партиях, могут как быть зарегистрированы в ЕГРЮЛ, так и не иметь статуса юрлица. На структурные подразделения политических партий, не зарегистрированные в ЕГРЮЛ, но имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, при уведомлении соответствующей избирательной комиссии о выдвижении ими кандидатов, списков кандидатов автоматически не распространяется действие оспариваемых законоположений.
При этом однородные по своей природе отношения должны регулироваться схожим образом. Соблюдение этого принципа, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания. По мнению Суда, это обстоятельство дополнительно свидетельствует в пользу того, что оспариваемые законоположения не могут быть истолкованы как отождествляющие электоральные возможности регионального отделения политической партии с правами и обязанностями, вытекающими из статуса юридического лица, а значит, их применение в отношении псковского отделения партии «Яблоко» было осуществлено вопреки присущему им в системе действующего регулирования конституционно-правовому смыслу.
Таким образом, Конституционный Суд постановил, что оспариваемые положения не противоречат Конституции в той мере, в какой по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они не препятствуют избранному в установленном порядке руководителю регионального отделения политической партии, обладающего статусом избирательного объединения, подписывать (заверять) представляемые в соответствующие избирательные комиссии документы, связанные с выдвижением списков кандидатов на выборах, до внесения в ЕГРЮЛ сведений о нем как о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица. Придание этим законоположениям иного значения может приводить к необоснованному ограничению реальной возможности региональных отделений политических партий участвовать в избирательных отношениях в качестве избирательных объединений и тем самым способно повлечь отступление от предписаний Конституции.
КС отметил, что выявление в данном постановлении конституционно-правового смысла оспариваемых законоположений не затрагивает результатов соответствующих выборов депутатов представительных органов муниципальных образований и не может служить основанием для их пересмотра. По данной причине не может привести к восстановлению прав заявителя и пересмотр конкретных дел, связанных с его участием в указанных выборах. В силу этого Суд указал, что заявитель по настоящему делу имеет право на применение в отношении него компенсаторных механизмов, форма и размер которых определяются судами, рассмотревшими в первой инстанции дела, в которых были применены данные нормы.
Адвокат, доктор права НИУ ВШЭ, советник РАЕН Вячеслав Плахотнюк считает, что КС высказался за приоритет содержания над формой, за уменьшение бюрократического давления на процедуры выдвижения и регистрации кандидатов. «Выборы – это публичный политический процесс, руководитель регионального отделения партии становится таковым с момента избрания соответствующим коллегиальным органом. Равно как и председатель федеральной партии становится таковым на съезде. Руководитель регионального отделения списки кандидатов не выдвигает – он их лишь заверяет, поэтому при соблюдении партийных уставных норм такое заверение можно считать легитимным и не обусловленным записью в ЕГРЮЛ», – отметил эксперт.
Кроме того, Вячеслав Плахотнюк подчеркнул, что о мероприятиях по выдвижению кандидатов, списков кандидатов уведомляются представители Минюста России, которые осуществляют государственный контроль за процедурой и могут при наличии оснований поставить ее под сомнение. По его мнению, постановление КС не позволит повернуть вспять уже состоявшиеся выборы, но поможет устранить излишние барьеры на будущее.
Адвокат, советник Nextons Мария Михеенкова отметила: КС, по сути, пришел к выводу о том, что председатель регионального отделения политической партии вправе подписывать связанные с избирательным процессом документы с момента его избрания, а не с момента внесения сведений о нем в ЕГРЮЛ. По ее мнению, такой вывод следует поддержать, поскольку Суд справедливо отметил, что обратный подход был бы сугубо формальным и не имеющим разумного оправдания.
При этом, как подчеркнула Мария Михеенкова, в обоснование КС совершенно верно указал, что политическая партия – это участник прежде всего политической деятельности, а не гражданско-правовых отношений; что в избирательном процессе участвует сама партия или иное объединение граждан (а не их председатель) и что государственная регистрация в качестве юрлица даже не является необходимым условием участия в политическом процессе. «Все это можно только поддержать, так как это соответствует смыслу закона и является разумным и логичным подходом. Конституционный Суд тем самым противодействует формалистскому и ограничительному подходу, который широко распространен в правоприменительной практике и, разумеется, особенно характерен для сферы политической деятельности вообще и избирательного законодательства в частности», – считает эксперт.
Мария Михеенкова также отметила, что выводы КС вполне соответствуют и подходу, сложившемуся в сфере гражданско-правовых отношений: полномочия руководителя юридического лица возникают с момента его назначения (избрания), а не с момента внесения сведений о нем в ЕГРЮЛ. С момента внесения сведений эта информация просто становится общедоступной, и третьи лица могут презюмировать наличие у внесенного лица полномочий. Пока сведения не внесены, руководитель подтверждает свои полномочия иным образом, например предъявляя документ о своем назначении (избрании), однако отсутствие сведений в ЕГРЮЛ не лишает руководителя полномочий и права действовать на их основании. Как полагает эксперт, применение в данном случае к политическим партиям иного нежели к остальным юридическим лицам подхода, очевидно, имело целью лишь ограничение избирательных прав граждан, не имеет правового обоснования или смысла и было правильно скорректировано КС.
Как отметил юрист «НОВИКОВ.Право» Александр Новиков, КС РФ разъяснил, что сложившаяся ситуация, безусловно, не лишает избирательные комиссии или других участников избирательного процесса права ссылаться на публично достоверные сведения ЕГРЮЛ при обращении в суды или при отказе в заверении соответствующего списка. Между тем, как отмечено в постановлении, при разрешении таких дел суды должны учитывать особый правовой статус политической партии и ее региональных отделений: само по себе отсутствие регистрации сведений о вновь избранном руководителе отделения не может быть основанием для отстранения партии от участия в выборах, притом что комиссии вправе присутствовать на мероприятиях по выдвижению кандидатов и, соответственно, проверять действительность полномочий руководителя.
«Полагаю, что до конца спорный вопрос разрешен не был, ведь проблему можно разделить на две части: это статус руководителя с момента избрания и до истечения срока регистрации изменений в ЕГРЮЛ и с момента подачи документов на регистрацию и до совершения регистрации изменений, когда сведения становятся публичными. Представляется, что такая постановка вопросов и вытекающие из них правовые суждения могут вновь создать поле для злоупотреблений со стороны избирательных комиссии, что вновь потребует разъяснений КС», – поделился Александр Новиков.
