28 апреля Конституционный Суд вынес Постановление № 22-П/2023, в котором указал законодателю на необходимость внести изменения в Закон о таможенном регулировании и о внесении изменений в отдельные законодательные акты, поскольку действующее правовое регулирование допускает отказ проверяемому лицу в праве на фотографирование и выписку сведений из материалов таможенной проверки.
Можно смотреть, но не фотографировать
ООО «Изи Чайна Корпорэйт» обратилось в Челябинскую таможню с заявлением об ознакомлении с материалами камеральной таможенной проверки, проведенной в отношении него, по результатам которой таможенным органом был принят ряд решений о корректировке (увеличении) таможенной стоимости импортированных товаров. В ответ на это обращение письмом заместителя начальника Челябинской таможни обществу были согласованы дата и время ознакомления с материалами указанной таможенной проверки, а также сообщено о недопустимости осуществлять выписки из них, снимать копии, в том числе фотокопии.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения таможни в части ограничения способов ознакомления с материалами проверки. Арбитражный суд Челябинской области удовлетворил заявленные требования и признал решение таможенного органа в указанной части незаконным. Суд исходил из того, что п. 2 ст. 235 Закона о таможенном регулировании и о внесении изменений в отдельные законодательные акты – равно как и таможенное законодательство Евразийского экономического союза – не предусматривает ограничений в отношении способов ознакомления с материалами таможенной проверки.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд решение первой инстанции отменил и отказал в удовлетворении требований. Со ссылкой на толкование п. 2 ст. 235 Закона о таможенном регулировании, изложенное в ряде писем Минфина России, апелляция отметила, что законодательство не предусматривает права проверяемого лица осуществлять выписки из материалов таможенной проверки, снимать с них любые копии. Арбитражный суд Уральского округа оставил постановление апелляционной инстанции без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения. Определением судьи ВС обществу было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании ВС.
Общество обратилось в Конституционный Суд. Оно решило оспорить ст. 235 Закона о таможенном регулировании, а фактически ее п. 2, согласно которому проверяемое лицо пользуется правами, предусмотренными ст. 336 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, и вправе с разрешения начальника (заместителя начальника) таможенного органа, проводившего таможенную проверку, после получения акта таможенной проверки знакомиться с материалами таможенной проверки, не содержащими сведения, составляющие государственную тайну, а также сведения, составляющие коммерческую, налоговую, банковскую тайну третьих лиц и иную охраняемую законом тайну (секреты), а если представление проверяемому лицу указанных сведений предусмотрено федеральными законами, также с материалами таможенной проверки, содержащими такие сведения.
По мнению общества, приведенное законоположение противоречит Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, позволяет ограничивать проверяемое лицо (его представителя) в способах ознакомления с материалами проведенной в отношении него таможенной проверки, что существенно затрудняет подачу письменных возражений на акт, составленный по результатам такой проверки, а равно обжалование в вышестоящий таможенный орган решения, принятого по ее результатам.
КС: Практика противоречива, а норма неконституционна
Изучив материалы дела, Конституционный Суд отметил, что предметом его рассмотрения является п. 2 ст. 235 Закона о таможенном регулировании, на основании которого решается вопрос о праве проверяемого лица или его представителя в ходе ознакомления с материалами проведенной в отношении него таможенной проверки осуществлять из них выписки или использовать технические средства, предназначенные для их копирования (фотографирования).
КС указал, что п. 2 ст. 235 Закона о таможенном регулировании хотя и не содержит ограничений в части применяемых при ознакомлении с такими материалами технических и иных средств, однако же не предусматривает и обязанности должностных лиц таможенного органа обеспечить возможность их применения и, соответственно, не регламентирует порядок реализации такой возможности. В связи с этим в немногочисленной судебной практике по указанному вопросу сложились противоположные подходы.
Согласно одному из них в законодательстве о таможенном регулировании отсутствуют правовые нормы, устанавливающие право проверяемого лица на ознакомление с материалами таможенной проверки путем снятия с них копий (фотографирования, производства выписок), как и нормы, устанавливающие корреспондирующую обязанность таможенного органа предоставлять проверяемому лицу возможность ознакомления с материалами таможенной проверки путем совершения указанных действий (постановления Арбитражного суда Уральского округа от 9 февраля 2021 г. № Ф09-61/21, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 февраля 2021 г. № Ф08-944/2021 и от 6 марта 2021 г. № Ф08-132/2021). Приведенные выводы делаются судами с опорой на толкование п. 2 ст. 235 Закона о таможенном регулировании, которое содержится в письмах Минфина России от 31 октября 2019 г. № 03-10-12/84139 и от 5 декабря 2019 г. № 03-10-11/94616.
В иных случаях, указал КС, суды, напротив, исходят из того, что законодательство о таможенном регулировании не содержит каких-либо ограничений в части способов ознакомления с материалами таможенной проверки, в том числе не содержит запрета проверяемому лицу снимать (получать) копии необходимых документов, делать выписки из них, что, соответственно, означает и наличие у таможенного органа обязанности обеспечить реализацию данного права (постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 апреля 2021 г. № Ф07-1226/2021 и от 14 апреля 2021 г. № Ф07-1148/2021). При этом суды отмечают, что содержащиеся в приведенных письмах Минфина России разъяснения не могут рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для таможенных органов правила поведения.
Конституционный Суд указал: для того чтобы проверяемое лицо могло эффективно реализовать свое право на представление в таможенный орган возражения по акту таможенной проверки или на обжалование решения, принятого по результатам такой проверки, такое лицо (его представитель) должно иметь возможность ознакомиться с материалами, собранными в ходе таможенной проверки и отсутствующими в его распоряжении, на которых основываются такие акт или решение.
КС напомнил, что ранее указывал на то, что законодатель может предусмотреть наряду с судебной формой защиты прав и свобод также административный порядок защиты, реализуемый при посредстве государственного органа, компетентного в определенной сфере; при этом, однако, законодатель не должен вводить такие условия, которые блокировали или неоправданно затрудняли бы доступ к государственной защите прав и свобод (Постановление от 10 января № 1-П/2023). Следовательно, в целях обеспечения права на эффективное оспаривание решения таможенного органа как в административном, так и в судебном порядке лицу должна быть гарантирована вытекающая из принципов состязательности и равноправия сторон спора возможность доступа к документам и материалам, положенным в основание оспариваемого решения, а равно фиксации содержащихся в них сведений.
Такое ознакомление, полагает Конституционный Суд, должно производиться в разумные и реально необходимые сроки, определяемые в каждом конкретном случае должностным лицом таможенного органа с учетом того, какая часть документов, составляющих материалы таможенной проверки, уже находится (объективно должна находиться) в распоряжении самого проверяемого лица. Положительным образом на соблюдении таких сроков может сказываться и использование проверяемым лицом (его представителем) в процессе ознакомления технических средств, предназначенных для копирования (фотографирования) документов. Тем более, когда объем материалов таможенной проверки значителен или, например, они содержат сложные математические расчеты или документы, составленные на иностранном языке, а равно требуют обращения к помощи квалифицированного юридического советника, простой их визуальный осмотр в течение времени, отведенного на ознакомление, может оказаться не только недостаточным, но и, по существу, бессмысленным. В таких случаях оказываются ущемленными как право каждого на государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод, гарантированное Конституцией, так и право на получение квалифицированной юридической помощи.
Конституционный Суд сослался на Постановление от 26 мая № 21-П/2022 и указал, что федеральным законом не только не запрещено, а, напротив, прямо установлено право адвокатов в рамках оказания квалифицированной юридической помощи использовать технические средства (в том числе мобильный телефон), по крайней мере для фиксации информации, содержащейся в материалах дела, в связи с которым адвокат осуществляет оказание юридической помощи. Как следствие, этому праву корреспондирует обязанность органов публичной власти обеспечить такое право на основании и в порядке, установленных федеральным законодательством. «Указанная правовая позиция может быть с учетом соответствующих различий применена к тем случаям, когда юридическая помощь оказывается в рамках не уголовно-процессуальных, а таможенных правоотношений, тем более что отдельные нарушения норм таможенного законодательства вполне способны – в зависимости от их общественной опасности – стать в дальнейшем основанием для административного или уголовного преследования нарушителя», – отмечается в постановлении.
КС заметил, что, согласно п. 2 ст. 101 Налогового кодекса, ознакомление с материалами налоговой проверки и дополнительных мероприятий налогового контроля осуществляется путем как их визуального осмотра, так и изготовления выписок, снятия копий; по окончании ознакомления составляется протокол в соответствии со ст. 99 данного Кодекса, подписываемый представителем проверяемого лица, в котором указываются в числе прочего способы ознакомления и примененные технические средства (приказ ФНС России от 7 ноября 2018 г. № ММВ-7-2/628@), что позволяет избежать возникновения споров относительно ограничения права лица на такое ознакомление. Учитывая определенное сходство как в предмете таможенного и налогового законодательства, так и в методе правового регулирования, подход законодателя к регламентации отдельных институтов этих отраслей – в частности, мер таможенного (налогового) контроля – не должен быть различным в отсутствие разумных к тому оснований, посчитал Суд. Иное подрывало бы принципы правовой определенности и правового равенства, вытекающие из признания России правовым государством.
Конституционный Суд указал, что порядок реализации проверяемым лицом или его представителем права получать информацию в рассматриваемом случае – как с точки зрения полноты такой информации, так и с точки зрения способа ее фиксации – должен быть разумно согласован с интересами иных лиц, общества и государства в целом. Раздел VI Закона о государственной тайне устанавливает порядок доступа должностных лиц и иных граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, а также налагаемые на них в связи с этим ограничения и меры юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны государственной тайны. Соответствующее регулирование предусмотрено федеральным законодателем и применительно к сведениям, составляющим коммерческую тайну и иные виды охраняемых законом тайн, а равно содержащим персональные данные третьих лиц. Следовательно, доступ к документам и материалам не может быть безоговорочным.
КС отметил, что ознакомление с конкретными материалами таможенной проверки, содержащими охраняемую законом тайну, – в случаях и в порядке, в которых такое ознакомление допускается федеральным законом, – не предполагает возможности использования технических средств, предназначенных для копирования (фотографирования) таких материалов. Однако это не исключает права законодателя установить в рамках его дискреционных полномочий специальный правовой механизм ознакомления с материалами таможенной проверки, содержащими указанные категории сведений, с учетом положений отраслевого законодательства и на основе баланса конституционных ценностей.
Таким образом, Конституционный Суд признал п. 2 ст. 235 Закона о таможенном регулировании не соответствующим Конституции в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования он не обеспечивает права проверяемого лица (его представителя) в ходе ознакомления с материалами таможенной проверки осуществлять из них выписки и (или) использовать технические средства, предназначенные для их копирования (фотографирования), – в части, в которой данные материалы не содержат государственной или иной охраняемой законом тайны, – и в связи с этим допускает в правоприменительной практике отказ проверяемому лицу (его представителю) в осуществлении такого права. КС посчитал, что законодателю надлежит внести в правовое регулирование изменения. Поскольку заявитель реализовал свое право на ознакомление с материалами проведенной в отношении него таможенной проверки в ходе судебного разбирательства дела об оспаривании решений таможенного органа о корректировке (увеличении) таможенной стоимости импортированных им товаров, КС указал, что основания для пересмотра конкретного дела отсутствуют.
Комментарий представителя заявителя жалобы
Юрист, управляющий партнер Юридической фирмы «Лесников, Ильичёв и Партнёры» Петр Лесников, представлявший заявителя жалобы в КС, рассказал, что с момента издания письма Минфина от 31 октября 2019 г. № 03-10-12/24139 таможенные органы по всей России стали в 98% случаев указывать на возможность ознакомления с материалами таможенной проверки исключительно путем их визуального осмотра, фактически дозволяли запомнить их содержание. В остальных случаях удавалось ознакомиться с материалами таможенных проверок без каких-либо препятствий со стороны должностных лиц таможенных органов. «Для того чтобы понять абсолютные цифры частоты возникновения спорных ситуаций, ставших предметом рассмотрения КС, мы обращали внимание судов на регистрационный номер таможенной проверки по данному делу 10504000/210/180621/А003421 – то есть к середине 2021 г. была 3421 таможенная проверка только по одной таможне, а всего в стране их 65, плюс 8 региональных таможенных управлений, которые также наделены полномочиями по проведению таможенных проверок. То есть ориентировочно общее количество проверок только в 2021 г. и, соответственно, отказов в ознакомлении с ними было 249 733 по всей России», – отметил он.
Как рассказал Петр Лесников, было очевидно, что таможенные органы, равно как и Минфин России, заведомо неправильно понимают и применяют ст. 235 Закона о таможенном регулировании. «Наши доводы отчасти нашли подтверждение и в представленных Конституционному Суду позициях полномочных представителей Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы. При этом все полномочные представители считали, что норма соответствует Конституции, но неправильно понимается судами. Мы же настаивали именно на ее неконституционности, ссылаясь на явный пробел закона. Нам было важно, чтобы Конституционный Суд предписал законодателю внести в нее изменения и прямо установить допустимые способы ознакомления с материалами таможенной проверки, с тем чтобы у таможенных органов появилась обязанность содействовать реализации таких прав. Таким образом, глобально правовая позиция КС РФ в полной мере соответствует нашим ожиданиям и основным целям», – пояснил он. Однако, заметил юрист, в постановлении КС отсутствуют выводы о необходимости применения к заявителю компенсаторных механизмов, хотя в жалобе на это отдельно и прямо указывалось, и в этом направлении работа будет продолжена, пояснил юрист.
Петр Лесников отметил, что дело, завершившееся постановлением КС РФ, является одним из элементов огромной работы, выполненной по основному делу № А76-37070/2021, в рамках которого оспариваются 77 решений таможни о корректировке таможенной стоимости на сумму более 9,2 млн руб., вынесенных по результатам таможенной проверки, с которой не дали ознакомиться. Он указал, что постановление КС стало результатом его работы с коллегой – экспертом по конституционному судопроизводству Григорием Васильковым.
Эксперты оценили значимость выводов Суда
Управляющий партнер «Легес Бюро» Мария Спиридонова заметила, что Конституционный Суд разрешает устоявшийся спор относительно способов фиксации. Кроме того, при выражении своей правовой позиции КС РФ указывал на практику ознакомления с материалами дела, например в суде. «Крайне важно, что КС РФ указал на техническую возможность фиксации. Не все существующие законодательные акты современны, а потому могут не предусматривать использование технических средств. Фактически КС РФ дополнил все сферы в рамках механизма ознакомления тем, что ознакамливающиеся вправе использовать технические средства для фиксации материалов», – посчитала эксперт.
Старший юрист АБ «ЕПАМ» Юлия Белякова рассказала, что, действительно, на практике некоторые таможенные органы не позволяли фотографировать материалы или делать выписки из них, ссылаясь на то, что это прямо не предусмотрено законом, а суды, в свою очередь, поддерживали такую позицию. По ее мнению, Конституционный Суд справедливо отметил принципиальный момент неправомерности подобного поведения – недопустимое ограничение права на защиту. «Вместе с тем данная проблема представляет собой частный случай общей проблемы, которая все еще остро стоит на практике, – формальный подход государственных органов как к оценке правонарушений, так и к проводимым проверкам. Такая тенденция продолжает сохраняться после того, как неоднократно на уровне высших судебных инстанций разъяснялась необходимость в публичных отношениях воздерживаться от установления только формального толкования и применения нормы – как при решении вопроса о правах и обязанностях лица, так и при привлечении к ответственности. Этот момент в выводах Конституционного Суда отражения не нашел», – указала она.
