6 ноября Конституционный Суд вынес Постановление № 50-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ.
В мае 2022 г. главный госинспектор по использованию и охране земель межмуниципального отдела по Заокскому и Ясногорскому районам Управления Росреестра по Тульской области оштрафовал Анастасию Баеву и Ивана Филькова по ч. 3 ст. 8.8 КоАП на 20 тыс. руб. каждого. Он выявил, что принадлежащие им на праве собственности участки земли – сформированные в результате выдела в натуре соответствующих долей из общей долевой собственности на доставшийся им в наследство участок – из состава земель населенных пунктов с разрешенным использованием «для индивидуального жилищного строительства» не использовались более семи лет. В ходе внеплановой документарной проверки было установлено, что спорные участки не огорожены, заросли деревьями и кустарниками, на них не ведется строительство жилых домов, отсутствуют иные постройки. При этом заявители не обращались за разрешением на строительство либо с уведомлением о планируемом строительстве жилого (садового) дома в уполномоченные органы местного самоуправления.
Постановления госинспектора устояли в судах различных инстанций. При этом суды сочли, что земельный участок может быть изъят у собственника, если он предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного строительства и не используется по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, нужное для освоения участка, за исключением случаев, когда участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. Правоприменители исходили из того, что законом установлена обязанность по использованию участка земли по назначению в течение вышеуказанного трехлетнего срока.
В жалобах в Конституционный Суд, которые были объединены в одно производство, Анастасия Баева и Иван Фильков указали, что ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ не соответствует Конституции РФ, поскольку препятствует свободному осуществлению прав собственника участка земли, в том числе в связи с его планируемым отчуждением.
Изучив доводы заявителей, Конституционный Суд отметил, что предметом его рассмотрения по этому делу является ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ в той мере, в какой она служит основанием для привлечения к административной ответственности за неиспользование земельного участка, предназначенного для ИЖС, в указанных целях в течение более трех лет. В связи с этим, он напомнил, что использование бланкетных (отсылочных) норм предполагает установление достаточных признаков, позволяющих точно определить регулятивную норму, непосредственно закрепляющую те или иные правила поведения, нарушение которых служит основанием юридической ответственности, за счет чего обеспечивается согласованность норм Особенной части КоАП со всей системой правового регулирования. Суд также заметил, что принцип целевого использования земель призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, чему служат положения ЗК и ГК РФ, обязывающие правообладателей участков использовать их согласно разрешенному виду использования и установленному целевому назначению, так и иные, включая административно-деликтные, юридические механизмы. Целевое назначение земельного участка не только предполагает запрет иного, нецелевого использования, но и допускает возможность понуждать правообладателя к использованию участка.
Соответственно, установление как самой обязанности приступить к целевому использованию земельного участка в определенный срок, так и неблагоприятных последствий, включая административно-деликтные, ее неисполнения не противоречит Конституции РФ и не препятствует реализации гарантированного ею права собственности граждан на землю. Более того, именно такое регулирование максимально обеспечивает учет публичных интересов и интересов других частных лиц в их балансе. Поэтому сама по себе ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, предусматривающая привлечение к административной ответственности за неиспользование участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, если обязанность по использованию такого участка в течение установленного срока установлена федеральным законом, не противоречит Конституции РФ.
Как пояснил КС, при формулировании ч. 3 ст. 8.8 КоАП в качестве бланкетной нормы законодателем также предусмотрен обязательный признак – установление федеральным законом, к которому отсылает вышеуказанная норма, обязанности по использованию участка земли в течение определенного срока. Однако в отличие от аналогичных положений, касающихся неиспользования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, содержащихся в ч. 2 и 2.1 этой статьи, – где указание на применение установленного этим Законом срока дано в утвердительной форме, – ч. 3 не предусматривает подобной конкретной отсылки к регулятивной норме, за нарушение которой установлена административная ответственность. Она лишь содержит формулировку «в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом». Такое регулирование, в отличие от конструкции ч. 2 и 2.1 ст. 8.8 КоАП, по своему буквальному смыслу не позволяет рассматривать какую-либо норму – действующую на момент установления соответствующего регулирования и предусматривающую срок, не указанный прямо в качестве срока исполнения обязанности по использованию земельного участка по назначению, – в качестве содержащей необходимое условие применения мер административной ответственности. Так, в оспариваемой норме нет прямой отсылки к уже действовавшей ст. 284 ГК РФ – норма которой о возможности изъятия у собственника при неиспользовании по целевому назначению в течение трех лет участка, предназначенного для строительства, рассматривается правоприменителями в качестве регулятивной, взаимосвязанной с оспариваемой бланкетной охранительной нормой для целей применения административной ответственности и устанавливающей срок исполнения соответствующей обязанности, – несмотря на возможность использования законодателем такого юридико-технического приема.
При этом, заметил Суд, ст. 42 ЗК РФ, определяющая обязанности правообладателей земельных участков, обязывает соответствующих лиц своевременно приступать к использованию участков, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами. Нормативного же срока, в течение которого нужно использовать участок с видом разрешенного использования, предусматривающим ИЖС, по указанному назначению эта статья не предусматривает, как и другие положения ЗК РФ, а равно ГрК РФ или иного федерального закона. Не дает оснований для иных выводов и ст. 43 ЗК РФ. Как в части случаев, когда ограничивается усмотрение в осуществлении прав на земельный участок – в том числе относительно неиспользования этой недвижимости, которое вполне может рассматриваться как форма реализации права собственности по смыслу п. 1 ст. 209 ГК РФ, – так и в части обязанностей, наличие которых также фактически ограничивает это усмотрение, положения этой статьи непосредственно не устанавливают нормативных предписаний, а отсылают к иным законоположениям.
«При этом обращает на себя внимание и отличие формулировки ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ в части отсылки к федеральному закону от ранее (с 22 марта 2005 г. до вступления в силу Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 46-ФЗ, выделившего составы правонарушений, состоящих в неиспользовании земельного участка по назначению, в отдельные части этой статьи) установленной в данной статье для характеристики бездействия правообладателя земельного участка нормативной конструкции: «в течение срока, установленного федеральным законом». Законодатель, прибегая к конструкции «в случае, если», мог исходить из отсутствия в действующем на момент установления этой редакции нормативном регулировании обязанности использовать земельные участки с видами разрешенного использования, перечисленными в ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, в определенный срок», – отмечено в постановлении.
Также Суд указал, что поправки от 8 августа 2024 г. в ЗК РФ и ст. 23 Закона о ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд предусматривают исключение формулировки «в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами» из абз. 5 ст. 42 этого Кодекса. Этими поправками в целом уточняется механизм правового регулирования использования и освоения земельных участков из состава земель населенных пунктов, в том числе предназначенных для ИЖС, а также садовых и огородных земельных участков. Так, в ЗК РФ вводится ст. 85.1, которая определяет понятие освоения указанных земельных участков и предусматривает, что срок такового не может составлять, по общему правилу, более трех лет. На Правительство РФ возлагаются полномочия по установлению в соответствующих НПА признаков неиспользования таких земельных участков и перечня мероприятий по приведению земельного участка в состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Эти поправки вступают в силу с 1 марта 2025 г.
При этом сам по себе факт внесения Правительством РФ в Госдуму соответствующего законопроекта, на основе которого были приняты изменения в Земельный кодекс, подтверждает, что ранее вопрос об обязанности по использованию в течение определенного срока участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, не был надлежаще урегулирован. В его пояснительной записке прямо указывалось на нерешенность в законодательстве вопроса о сроке, в течение которого правообладатель земельного участка, помимо участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, обязан начать его использовать.
В судебной практике у судов возникала неопределенность в понимании того, к какому федеральному закону отсылает оспариваемая норма, заметил КС. Так, в ряде случаев суды полагали, что ни ст. 284 ГК РФ, ни иными нормами действующего законодательства не установлен какой-либо срок, несоблюдение которого влечет административную ответственность, и принимали судебные акты в пользу лиц, привлекавшихся к такой ответственности. В настоящее время в судебной практике, объем которой незначителен, сложился единообразный подход к применению ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ во взаимосвязи со ст. 284 ГК РФ, нашедший отражение и в делах заявителей. В этих спорах суды, отклоняя доводы заявителей о том, что текущим регулированием не установлена обязанность по использованию земельного участка для жилищного строительства в течение определенного срока, со ссылкой на положения ст. 284 ГК РФ отказали в удовлетворении требований об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности.
Такой подход основан на практике ВС РФ и связан, как предположил Конституционный Суд, с тем, что в ст. 284 ГК РФ отражено волеизъявление федерального законодателя о наступлении негативных последствий в виде возможности изъятия у собственника земельного участка при его неиспользовании в соответствии с целевым назначением именно в течение трех лет. В свою очередь, предусмотренное ст. 284 ГК РФ регулирование преследует ту же цель обеспечения эффективного использования земельных ресурсов в развитие земельно-правовых принципов целевого использования земель и достижения баланса интересов общества и законных интересов граждан в земельных отношениях, что и установленная ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ ответственность.
Однако, заметил Суд, общность цели таких законоположений не свидетельствует об обоснованности обращения судов к установленному в ст. 284 ГК РФ трехлетнему сроку для целей применения ч. 3 ст. 8.8 КоАП. Тем более что, как уже отмечено, судебное толкование, данное в административно-деликтной, в том числе бланкетной, норме, хотя и может в определенных случаях удовлетворять вытекающее из Конституции РФ требование о том, чтобы субъекты правоотношений имели возможность предвидеть негативные последствия своих действий (бездействия), оно не должно быть расширительным и в отсутствие на то необходимых нормативных предпосылок увязывать ее применение с правилами, не рассчитанными на определение соответствующего состава правонарушения. При этом ст. 284 ГК РФ не позволяет с достаточной для применения административной ответственности определенностью утверждать, что указанный в ней трехлетний срок установлен в качестве элемента обязанности использовать земельный участок по назначению, с учетом того, что в самой оспариваемой норме отсутствует прямая отсылка к нему, аналогичная отсылке в ч. 2 и 2.1 ст. 8.8 КоАП к сроку, установленному в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
КС добавил, что п. 1 ст. 286 ГК РФ указывает на необходимость наличия – в качестве элемента порядка изъятия земельного участка в соответствии с его ст. 284 и 285 – обязательного заблаговременного предупреждения собственника участка о допущенных нарушениях, порядок которого определяется земельным законодательством, в том числе ст. 71 ЗК РФ. Соответственно, установленный механизм изъятия участков предполагает обязательное уведомление собственников о выявленном нарушении и предоставление срока на его устранение, что позволяет лицам, заинтересованным в сохранении за собой участков, устранить основания для их изъятия. Наступление негативных последствий для правообладателей в виде изъятия земельного участка не предполагается незамедлительно после выявления его неиспользования по целевому назначению.
Применение же ч. 3 ст. 8.8 КоАП, предусматривающей взимание административного штрафа, не обусловлено предоставлением лицу, привлекаемому к административной ответственности, срока на устранение нарушения. В отличие от последствий, предусмотренных ст. 284 ГК РФ, административно-деликтные последствия неиспользования земельного участка для ИЖС в виде назначения штрафа – по буквальному смыслу оспариваемой нормы – могут наступать сразу после выявления такого неиспользования участка. Вне зависимости от возможности применения оспариваемой нормы лица, полагающие свои права и законные интересы нарушенными в результате неиспользования иным лицом своего земельного участка по целевому назначению, вправе прибегнуть к способам защиты гражданских прав, предусмотренным гражданским и земельным законодательством, в частности, путем предъявления негаторных требований или требований о возмещении вреда.
Вместе с тем вступающими в силу с 1 марта 2025 г. поправками предусмотрено, что освоение земельных участков для ИЖС не сможет быть более трех лет. Правительство РФ установит перечень мероприятий по освоению земельных участков и признаки их неиспользования. Соответственно, вступление в силу нового регулирования устранит препятствия для применения ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ.
В связи с этим КС признал оспариваемую норму не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой в контексте правоприменительной практики предусмотренная ею административная ответственность наступает за неисполнение обязанности по использованию в течение установленного федеральным законом срока земельного участка, предназначенного для ИЖС, в указанных целях в отсутствие в действующем регулировании прямого, ясного и недвусмысленного указания на такой срок. Суд постановил пересмотреть судебные акты с участием заявителей.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников полагает, что, несмотря на отмеченное в постановлении небольшое количество административных производств по спорной норме, содержащийся в нем правовой подход имеет немаловажное значение, учитывая его универсальность. «КС на примере рассмотренной нормы указал на недопустимость применения административно-деликтной нормы при отсутствии в законодательном регулировании прямого, ясного и недвусмысленного указания на условия привлечения к ответственности. Этот принцип применим и к другим сферам правоотношений. Следовательно, в случаях отсутствия четкости в законодательстве заинтересованные лица смогут наглядно апеллировать к данному постановлению и изложенному в нем подходу. Можно также усмотреть скрытую критику Верховного Суда за его расширительное толкование ст. 284 ГК РФ для целей привлечения к административной ответственности по рассмотренному составу, что противоречит сформулированному КС конституционно-правовому стандарту определенности деликтных норм», – заметил он.
Директор юридической компании «КОНУС» Алексей Силиванов полагает, что претензии КС в адрес законодателя относятся к юридической технике, так как оспариваемый закон не предусматривает конкретную отсылку к регулятивной норме, за нарушение которой установлена административная ответственность. «Одновременно с этим Суд констатировал, что это нарушение устранено, так как с 1 марта 2025 года вступает в силу закон, устраняющий препятствия для применения оспариваемой нормы КоАП РФ. Вместе с тем, КС однозначно сказал, что установление обязанности приступить к целевому использованию земельного участка в определенный срок, а также неблагоприятных последствий невыполнения этой обязанности не вступает в противоречие с нормами Конституции РФ. Такими последствиями может быть не только административная ответственность, но и изъятие участка. Поэтому собственники земли должны использовать ее по назначению, не допуская захламления, зарастания сорными травами и подобных явлений под риском наступления ответственности. В постановлении речь идет, полагаю, о частных собственниках земли. В развитие этих размышлений было бы интересно установить аналогичные обязанности и ответственность по поводу участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Но на практике такое вряд ли может быть реализовано», – полагает эксперт.
