27 сентября Верховный Суд вынес Определение № 307-ЭС24-11027 по делу № А56-9935/2023, в котором отмечено, что деятельность фонда капитального ремонта общего имущества в МКД подпадает под Закон о защите конкуренции.
В 2021 г. НКО «Фонд – региональный оператор капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах» и ООО «УНР-398» через электронные торги заключили три договора подряда на капремонт крыш домов в Санкт-Петербурге. В начале 2022 г. Фонд в одностороннем порядке отказался от исполнения договоров со ссылкой на нарушение подрядчиком начальных сроков выполнения работ более чем на пять дней. Впоследствии фонд провел аукционы и заключил с обществами «ТВК-Инжиниринг» и «СК Ренова» договоры подряда на выполнение этих же работ.
Посчитав действия фонда незаконными, общество «УНР-398» обратилось в УФАС по Санкт-Петербургу с жалобой. Антимонопольный орган выявил наличие в действиях фонда признаков нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и вынес предупреждение о необходимости отзыва региональным оператором уведомлений об односторонних отказах от договоров подряда.
Фонд оспорил решение УФАС в суд, который отказал в удовлетворении иска, указав на законность вынесенного предупреждения ввиду наличия в действиях оператора признаков нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Суд пришел к выводу о наличии обстоятельства, свидетельствующего о необоснованных отказах от исполнения обязательств по спорным договорам, в том числе о приемке и оплате заказчиком фактически выполненных «УНР-398» объемов работ. Апелляция согласилась с этим.
В свою очередь кассация отменила эти решения и удовлетворила требования фонда. Суд округа указал на отсутствие у УФАС правовых оснований для принятия мер антимонопольного реагирования в виде вынесения фонду предупреждения по признакам нарушения запрета, установленного п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Он указал, что фонд, будучи региональным оператором и выполняя функции специализированной некоммерческой организации, не является органом исполнительной власти и не осуществляет функции указанных органов.
Тогда антимонопольный орган и «УНР-398» обратились с кассационными жалобами в Верховный Суд. Изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ отметила, что отношения, связанные с проведением капремонта общего имущества в МКД в Санкт-Петербурге, регулируются нормами закона г. Санкт-Петербурга от 11 декабря 2013 г. № 690-120, согласно которому региональный оператор осуществляет функции, предусмотренные Жилищным кодексом, уставом регионального оператора, в порядке, предусмотренном этим законом или иными законами г. Санкт-Петербурга. Для обеспечения проведения капремонта общего имущества в МКД, на основании постановления правительства Санкт-Петербурга от 10 октября 2013г. № 765 была создана некоммерческая организация «Фонд – региональный оператор капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах», осуществляющая функции по аккумулированию взносов на капремонт, уплачиваемых собственниками помещений в МКД, исполнению функций техзаказчика работ по капремонту, финансированию расходов на капремонт общего имущества в МКД в пределах средств этих фондов с привлечением при необходимости средств, полученных из иных источников, в том числе из бюджета субъекта РФ или местного бюджета.
Таким образом, указал ВС, исходя из целей и задач, стоящих перед органом госвласти субъекта РФ по предмету его ведения, правительство Санкт-Петербурга наделило фонд публично-властными полномочиями на обеспечение проведения капремонта общего имущества в петербургских МКД, которые выразились в реализации последним функций регионального оператора и технического заказчика при осуществлении работ по заключаемым с подрядчиками договорам. Поскольку деятельность регионального оператора обусловлена возложенными на него публично значимыми функциями по реализации многостадийного процесса осуществления капремонта общего имущества в МКД, находящихся на территории соответствующего региона, фонд относится к субъектам, на которых распространяются требования ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции. При этом организационно-правовая форма организации, в которой создан фонд, не имеет правового значения для квалификации действий на предмет возможного нарушения требований ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку публично значимые функции могут возлагаться на организации, правовое положение которых определяется ГК РФ и Законом о некоммерческих организациях и деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования.
ВС добавил, что предупреждение антимонопольного органа должно содержать предварительную оценку действий или бездействия лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имелись в действительности. Оно выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, поэтому судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившей в антимонопольный орган информации и документам как основаниям для вынесения предупреждения.
Оценка действиям фонда была дана судами первой и апелляционной инстанций при проверке соответствия предупреждения УФАС Закону о защите конкуренции. Иная оценка фактических обстоятельств дела не входила в полномочия суда округа. Таким образом, счел ВС, следует согласиться с доводами УФАС и «УНР-398» о том, что вывод суда округа об отсутствии у антимонопольного органа правовых оснований для принятия мер антимонопольного реагирования в отношении фонда привел к нарушению прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не только кассатора, но и неопределенного круга лиц – хозяйствующих субъектов, осуществляющих ремонтно-строительную деятельность на рынке капремонта МКД Санкт-Петербурга, поскольку оспариваемое предупреждение антимонопольного органа было направлено исключительно на обеспечение соблюдения требований Закона о защите конкуренции, недопущение предполагаемым нарушителем подобных действий. Это, в свою очередь, не препятствовало фонду в осуществлении полномочий и функций регионального оператора.
В связи с этим ВС отменил постановление окружного суда и оставил в силе судебные акты первой и апелляционной инстанций.
Юрист юридической фирмы VEGAS LEX Илья Бочинин отметил, что суд округа, признавая незаконным решение антимонопольного органа, фактически указал, что региональный оператор не является ни органом публичной власти, ни организацией, осуществляющей функции органа публичной власти. «Вместе с тем, как справедливо отметил Верховный Суд, создание регионального оператора органами государственной власти субъекта РФ предусмотрено непосредственно Жилищным кодексом», – указал он.
Таким образом, по словам эксперта, фактически деятельность регионального оператора имеет в качестве своего предназначения именно осуществление публично значимых функций и в целом осуществляется в рамках отношений, в которых присутствует не только частный, но и публичный интерес. «В связи с этим правомерно отдельное указание ВС на тот факт, что в ряде случаев деятельность отдельных хозяйствующих субъектов не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования. В практике антимонопольных органов региональные операторы, обеспечивающие проведение капитального ремонта общего имущества в МКД, уже рассматривались в качестве субъект нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции. Так, как следует из решения Белгородского УФАС России от 14 июня 2023 г. по делу № 031/01/17-519/2022, Белгородским УФАС России в адрес фонда, осуществляющего в том числе функции регионального оператора, выдано предупреждение о прекращении действий, которые содержали признаки нарушений ст. 15 Закона о защите конкуренции. В связи с исполнением фондом предупреждения дело о нарушении ст. 15 Закона о защите конкуренции по существу не рассматривалось», − отметил Илья Бочинин.
Старший юрист договорной практики юридической компании «ЮКАМ» Татьяна Лазарева отметила, что исходя из определения ВС речь не идет о том, чтобы фонд капитального ремонта выполнял самостоятельно работы по капремонту МКД, а о том, чтобы он соблюдал законодательство, в том числе Закон о защите конкуренции. «В данном деле фонд повел себя как недобросовестный заказчик, и его действия были признаны судами неправомерными. Он не имел права расторгать договор об оказании услуг с первоначальным подрядчиком и заключать новые с другими подрядчиками, так как вина за ненадлежащее исполнение обязательств первоначальным подрядчиком лежала на фонде из-за непредставления необходимых документов», − заметила она.
По мнению эксперта, фонд является больше организацией по сбору и накоплению денежных средств, направленных на выполнение капремонта МКД, а также контролирующей организацией по качеству такого ремонта. «Привлечение сторонних специализированных организаций к проведению капремонта МКД – более целесообразно, чем содержать личный штат со всеми специалистами, необходимыми для обеспечения огромного жилого фонда города. В противном случае деньги уходили бы только на его содержание, так как зарплату нужно платить регулярно и делать отчисления в соответствующие фонды. Привлечение специализированных организаций при помощи проведения торгов – это разумная и открытая мера, поскольку такой порядок поддерживает здоровую конкуренцию среди подобных организаций. Главные задачи фонда – это правильное распределение бюджета на проведение капитального ремонта МКД, реальный контроль за подрядчиками в сфере качества проводимых ими работ и привлечение их к ответственности, если будут выявлены недостатки в оказанных услугах или выполненных работах», − полагает Татьяна Лазарева.
Управляющий партнер экспертной компании «АльфаПро» Антон Солощенко отметил, что установление ВС РФ границ полномочий ФАС России имеет длительную историю. «Рассматриваемый случай можно связать с Определением ВС РФ от 2 октября 2017 г. по делу № А50-9299/2016, где Суд определил недопустимость вмешательства антимонопольного органа в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка ее проведения, если заказчик не является органом исполнительной власти и не упоминается в Законе № 135-ФЗ в качестве субъекта, действие которого осуществляется под антимонопольным контролем. Тогда Экономколлегия ВС РФ исходила из того, что воля законодателя не направлена на предоставление ФАС России полномочий на оперативное вмешательство в закупки негосударственных заказчиков. В новом определении ВС РФ вводит исключение из указанного правила. Теперь независимо от организационно-правовой формы заказчика наделение его публично-властными полномочиями расширяет контрольные полномочия со стороны ФАС России. Приравнивание таких заказчиков к государственным выглядит справедливым и поможет избежать злоупотреблений. Это определение ВС имеет большое правовое значение и, скорее всего, попадет в обзор ВС РФ, поскольку передача организациям функций и полномочий публично-правового характера получила широкое распространение в современном государственном управлении», − считает он.