19 сентября Правительство РФ внесло на рассмотрение депутатов законопроект № 1023318-7 о внесении изменений в ст. 57 Земельного кодекса. Поправки разработаны во исполнение Постановления КС РФ № 11-П от 5 марта 2020 г., которым подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 Земельного кодекса были признаны не соответствующими Конституции.
Как ранее писала «АГ», с жалобой в КС обратилась жительница Великого Новгорода Ирина Бутримова, которая в 2009 г. приобрела земельный участок с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» кадастровой стоимостью свыше 5,8 млн руб. На сопряженной с ее участком территории расположен объект культурного наследия федерального значения – «Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.». В 2015 г. правительство области установило территориальные границы охраняемых зон памятников истории и культуры, а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны указанного объекта культурного наследия, вид разрешенного использования участка, принадлежащего Ирине Бутримовой, был изменен на «земельные участки (территории) общего пользования», а его кадастровая стоимость снизилась до 1 руб., что подтверждалось выпиской из ЕГРН от 17 апреля 2017 г.
Посчитав, что действиями региональных властей ей причинены убытки, женщина попыталась получить компенсацию в судебном порядке. Однако суды отказали в удовлетворении иска, указав, что лицо, заявляющее требование о возмещении внедоговорного вреда, обязано доказать его наличие и размер, противоправность поведения лица, причинившего вред, причинную связь между наступившими убытками и действиями (бездействием) причинителя вреда, а также его вину, за исключением случаев, когда ответственность наступает без вины. После этого Ирина Бутримова обратилась в Конституционный Суд.
Рассмотрев материалы дела, КС указал, что практика применения подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК допускает возможность их неоднозначного толкования. Это связано с отсутствием ясности как в вопросе правовой природы предусмотренного этой статьей института возмещения убытков при ограничении прав правообладателей участков, так и в отношении юридических оснований для компенсации – в частности, за правомерные действия госорганов и органов местного самоуправления, которые носят принудительный характер. Высшая инстанция напомнила, что законодательные предписания в сфере гарантий права собственности должны обладать максимальной степенью ясности, не допускающей противоречивого толкования.
Суд указал, что в силу неопределенности нормативного содержания и с учетом противоречивого толкования на практике они не позволяют однозначно определить условия возмещения убытков в случае ограничения прав правообладателей земельного участка правомерными действиями госоргана или органа местного самоуправления в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия. В связи с этим в законодательство потребовалось внести изменения. «При этом федеральный законодатель не лишен возможности на основе объективного и разумного оправдания различий в правах предусмотреть для особых случаев возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления, особенности порядка определения состава и размера таких убытков», – указывал КС.
Внесенным в Думу законопроектом предлагается изложить подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ в новой редакции. Согласно поправкам, возмещению в полном объеме (включая упущенную выгоду) подлежат убытки, причиненные, в частности, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, в том числе в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории, публичного сервитута, резервированием земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
Кроме того, право на полное возмещение возникнет и в случае изменения целевого назначения земельного участка на основании соответствующего ходатайства органа госвласти или муниципалитета без согласия его правообладателя, в случаях перевода данного земельного участка из состава земель одной категории в другую для создания или расширения особо охраняемой природной территории без изъятия земельного участка у его правообладателя либо в связи с установлением, изменением границ населенного пункта или включением земельного участка в границы населенного пункта.
Комментируя поправки, директор юридической компании «КОНУС» Алексей Силиванов отметил, что ранее Конституционный Суд, анализируя нормы Земельного кодекса, пришел к выводу о том, что в законе отсутствует ясность как в вопросе правовой природы возмещения убытков при ограничении прав правообладателей участков, так и в отношении юридических оснований, условий для компенсации – в частности, за правомерные действия госорганов и органов местного самоуправления, которые носят принудительный характер.
По мнению эксперта, для устранения этой неопределенности законодатель решил пойти самым простым путем – внести в оспоренные ранее нормы Земельного кодекса изменения по поводу частных случаев, рассмотренных КС. «Я же считаю, что ситуаций, когда правомерными решениями органов власти собственнику могут быть причинены убытки, множество, и нет смысла пытаться их перечислить в законе. Не думаю, что после принятия этих поправок всем правоприменителям станет понятно, что же является “ограничением прав собственников”, при котором должны быть возмещены убытки. Отсутствие в Кодексе понятных критериев, не допускающих двусмысленного толкования, при которых собственнику должны быть возмещены убытки, причиненные правомерными действиями властей, может повлечь дальнейшие споры в ситуациях, которые сегодня в законе прямо не предусмотрены», – заключил Алексей Силиванов.
Руководитель практики недвижимости и ГЧП юридической компании «Дювернуа Лигал» Ольга Батура отметила, что законопроект устраняет выявленный Конституционным Судом пробел в правовом регулировании. «Вместе с тем радикальное изменение претерпел подп. 5 п. 1 ст. 57 Земельного кодекса РФ. И если действующая редакция этой нормы в качестве основания возмещения убытков землепользователям называет любые случаи изменения целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка, то новая редакция сужает круг таких случаев. К данным основаниям планируется отнести только случаи включения земельного участка в границы территории населенного пункта, а также в связи с созданием или расширением особо охраняемой природной территории», – отметила она.
По словам эксперта, из текста законопроекта пока не очень понятно, какие ограничения могут быть наложены на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости в случае включения таких участков в границы населенных пунктов, которые влекли бы возникновение убытков, подлежащих компенсации.