3 апреля Правительство РФ внесло на рассмотрение Госдумы законопроект № 882699-8, которым предлагается наделить судью или иного субъекта административной юрисдикции правом вынести определение о возврате материалов дела об административном правонарушении на доработку в связи с выявленными недостатками. Документ разработан в целях реализации Постановления КС от 3 октября № 43-П/2024.
Как ранее писала «АГ», с жалобой в КС обратился Виктор Кашин, пострадавший в октябре 2022 г. в ходе конфликта в гаражном кооперативе. В местном отделе МВД составили протокол об административном правонарушении (побои), однако при рассмотрении дела мировым судьей обнаружилось, что в документе отсутствует подпись составившего его должностного лица. Производство по делу было прекращено в связи с отсутствием состава правонарушения, так как действующее законодательство не допускает возвращения протокола для устранения недостатков на этапе рассмотрения административного дела по существу.
Виктор Кашин обжаловал постановление мирового судьи, но вышестоящие судебные инстанции, включая ВС РФ, оставили его без изменения. В жалобе в КС заявитель указал, что п. 2 ч. 1 ст. 24.5, ч. 5 ст. 28.2, п. 4 ч. 1 ст. 29.4 и ч. 1 и 2 ст. 29.9 КоАП РФ не соответствуют Конституции РФ, поскольку они в рассматриваемом случае допускают прекращение производства по делу по реабилитирующему основанию, лишающему потерпевшего права на возмещение вреда, причиненного административным правонарушением.
Конституционный Суд признал оспариваемые нормы не соответствующими Конституции, поскольку в случае выявления судьей при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу отсутствия в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица данные законоположения на основании одного этого факта обязывают судью прекратить производство по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Разработанным во исполнение Постановления № 43-П/2024 законопроектом вводится право судьи или иного субъекта административной юрисдикции вынести определение о возврате материалов дела об административном правонарушении на доработку в связи с выявленными недостатками.
Как отмечается в пояснительной записке, проблема, отмеченная в данном постановлении КС, характерна не только в случае отсутствия в протоколе подписи составившего его должностного лица, но также в случае выявления на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении иных недостатков указанного протокола или других материалов дела о таком правонарушении. Например, в протоколе некорректно указана фамилия лица, в отношении которого ведется производство по делу; отсутствуют дата и время его составления; не поименованы свидетели (при их наличии); отсутствует подпись лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо запись об отказе от подписания протокола; не все материалы дела фактически направлены судье и т.п. При этом указанные недостатки не всегда можно устранить путем вызова к судье, органу, должностному лицу, рассматривающим дело об административном правонарушении, сотрудника госоргана, его возбудившего, либо иного лица, например в связи с их болезнью, отпуском, командированием, увольнением, смертью и т.п.
В документе подчеркивается, что наделение судей полномочием самостоятельно устранять недостатки материалов дела приведет к возложению на них несвойственных им функций, а также к нарушению требования независимости и беспристрастности судебной власти, поскольку судья фактически будет подменять собой «сторону обвинения». Разработки законопроекта поясняют, что действующий КоАП также исходит из необходимости возврата материалов дела об административном правонарушении на доработку при выявлении в них нарушений процессуальных требований КоАП (п. 3 ст. 29.1, п. 4 ч. 1 ст. 29.4, п. 4 ч. 1 ст. 30.7, п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП).
В соответствии с законопроектом недостатки протокола об административном правонарушении и иных материалов соответствующего дела должны быть устранены в срок, не превышающий трех суток со дня поступления в государственный орган упомянутых материалов. Это обусловлено сокращенным характером срока рассмотрения дела об административном правонарушении, при этом данный подход не исключает права субъекта административной юрисдикции устранить допущенные им нарушения в меньший срок. При этом в пояснительной записке отмечается, что вызов сотрудника государственного органа или иного лица для устранения допущенных нарушений также может потребовать временных затрат, в том числе превышающих три дня, например в связи с их нахождением на больничном, в отпуске, в командировке и т.д.
В целях недопущения случаев необоснованного возврата материалов дела об административном правонарушении субъекту административной юрисдикции, возбудившему такое дело, законопроектом предусматривается возможность обжалования определений о возврате материалов дела на доработку в ускоренном порядке. При этом данная возможность предоставляется органу, должностное лицо которого возбудило дело, поскольку на момент такого обжалования соответствующее должностное лицо может фактически отсутствовать. В свою очередь, предусматривается, что госорганы будут самостоятельно определять перечень должностных лиц, уполномоченных обжаловать от их имени соответствующие процессуальные документы.
Сроки подачи и рассмотрения соответствующей жалобы носят сокращенный характер (в течение суток с момента поступления определения или подачи жалобы) и, как поясняют авторы поправок, обусловлены установленной длительностью как общих, так и сокращенных сроков осуществления производства по делу об административном правонарушении. «Вводимое законопроектом регулирование позволит комплексно устранить выявленную Конституционным Судом РФ неопределенность и, с одной стороны, исключить формальные препятствия для реализации превентивной функции законодательства об административных правонарушениях, а с другой – обеспечить баланс интересов общества и государства», – указано в пояснительной записке.
Комментируя законопроект, председатель КА г. Москвы «Сафоненков, Густов и Партнеры» Павел Сафоненков отметил, что он полностью удовлетворяет требованиям, предписанным КС в Постановлении № 43-П/2024. «Разработчики законопроекта увидели и верно оценили общую позицию КС и действительно имеющийся пробел в КоАП. Изменения решат проблему, выявленную КС. В то же время некоторые аргументы КС, изложенные в самом постановлении, и возможные опасения относительно сопутствующих проблемных вопросов на практике в частных случаях (например, вероятные злоупотребления должностных лиц) вызывают дискуссию, на что я и мои коллеги обращали внимание ранее», – подчеркнул он.
Старший партнер АБ г. Москвы «Глушков, Саенко и партнеры» Антон Саенко считает, что предлагаемый законопроект крайне актуален, поскольку устраняет правовые коллизии, выявленные КС, и способствует повышению эффективности судопроизводства по делам об административных правонарушениях. По его мнению, внесение изменений в КоАП РФ демонстрирует оперативную реакцию законодателя на решения высшего судебного органа, что подчеркивает единство правовой системы и принцип верховенства Конституции РФ. Введение механизма возврата материалов на доработку вместо автоматического прекращения дел из-за процессуальных недочетов, например отсутствия подписи в протоколе, устраняет избыточный формализм, сохраняя при этом баланс между интересами государства и защитой прав граждан, полагает он.
Антон Саенко обратил внимание, что законодатель, ограничивая возможность суда самостоятельно исправлять выявленные нарушения и предусматривая процедуру возврата материалов на доработку, сохраняет ключевой принцип разделения процессуальных функций. «Такой подход исключает риски смешения ролей, где суд остается нейтральным арбитром и не подменяет собой сторону обвинения, что соответствует требованиям независимости и беспристрастности судебной власти. Возврат материалов в уполномоченный орган для устранения недостатков предотвращает конфликт интересов, гарантируя, что исправление формальных нарушений остается обязанностью стороны, ответственной за сбор доказательств и подготовку материалов дела, а не перекладывается на судью. Это укрепляет доверие к процедуре, поскольку судебная инстанция не участвует в “достраивании” доказательственной базы, сохраняя объективность при оценке обстоятельств дела», – поделился мнением адвокат.
Как отметил Антон Саенко, расширение процессуальных полномочий судей, включая ускоренный порядок обжалования и четкие сроки устранения нарушений, минимизирует риски злоупотреблений и затягивания процедур. По словам адвоката, особенно важно, что законопроект системно решает не только конкретную проблему, обозначенную в постановлении КС, но и другие схожие процессуальные коллизии, повышая универсальность правоприменения. Такая оперативная адаптация законодательства к позиции КС служит ярким примером взаимодействия ветвей власти в правовом государстве, укрепляя доверие к институтам права, резюмировал эксперт.
Адвокат КА г. Москвы «Адвокаты на Дубровке» Евгений Шмелёв подчеркнул, что действующим законодательством (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП) предусмотрена возможность возвращения судьей административного материала должностному лицу для устранения недостатков, правда, лишь на стадии подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, которая проводится только один раз. «Поскольку внесенным законопроектом устанавливается возможность возвращения должностному лицу порочного административного материала и на этапе рассмотрения дела по существу, то по большому счету им просто расширяются границы уже имеющегося в КоАП РФ механизма и тем самым снимается проблема, выявленная КС», – пояснил он.
Адвокат КА «Московский юридический центр» Виталия Недбай полностью согласна с выводами КС и считает, что настоящий проект закона устранит брешь в КоАП, которая серьезным образом ограничивала права граждан на справедливое, полное и объективное расследование дела об административных правонарушениях. «Раньше даже при наличии 100%-ных доказательств, лишь из-за небрежности должностного лица, потерпевший по делу лишался доступа к правосудию, что, безусловно, является нонсенсом в правовом государстве. Эта победа здравого смысла и победа для общества в целом, благодаря которой нарушители закона не смогут избежать ответственности за совершенные ими деяния лишь по формальным основаниям, а потерпевшие смогут в полном объеме реализовать защиту своих прав и законных интересов», – прокомментировала адвокат.
Виталия Недбай полагает, что в целом КоАП изобилует пробелами и неясностями, которые восполняются частично аналогиями из гражданского и уголовного законодательства. «Нам, как юристам, предстоит еще много работы, чтобы федеральный законодатель взялся за полный пересмотр КоАП и привел его в состояние, которое исключает какие-либо двойные трактовки, полностью соответствует Конституции РФ и высоким стандартам отечественного права. Добиться изменения в законе благодаря постановлениям КС и соответствующим инициативам в виде проектов законов – это, безусловно, большое достижение, но я считаю, что законодатель в целом не должен ждать, пока граждане достучатся до них, проходя все судебные инстанции, а должен системно подойти к давно назревшим изменениям, которые сделают правоприменение более прозрачным и ясным», – уверена адвокат.
Председатель КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Анна Минушкина отметила, что на практике существует пробел в праве: если суд «замечает» недостатки протокола об административном правонарушении уже после принятия дела к производству, то по закону у него отсутствуют полномочия на возвращение протокола должностному лицу. «В нашей практике 90% случаев прекращения дел об административном правонарушении имели именно данное основание: у суда при существенности недостатка протокола не было иных вариантов, кроме как прекратить производство по делу», – подчеркнула адвокат.
Она обратила внимание, что после вынесения Постановления КС № 43-П/2024 практика судов кардинально поменялась: существенные нарушения вдруг стали несущественными, и суды сами стали выполнять несвойственную им функцию по устранению недостатков материалов, что стало фактически «подменой стороны обвинения». Анна Минушкина привела несколько примеров, где вместо прекращения производства по делу суды, применяя постановление КС, восполняли недостатки протокола, которые, по мнению адвоката, вообще не являются восполнимыми: решение Челябинского областного суда от 13 декабря 2024 г. по делу № 7-750/2024 (вопрос неуказания времени и места); решение Московского городского суда от 15 октября 2024 г. по делу № 7-19048/2024 (вопрос непредупреждения переводчика по ст. 17.9 КоАП); решение Томского областного суда от 25 октября 2024 г. по делу № 77-174/2024 (внесение изменений в протокол после его составления); постановление Людиновского районного суда Калужской области от 13 декабря 2024 г. по делу № 5-1-92/2024 (вопрос неразъяснения прав лицу, привлекаемому к ответственности, при составлении протокола об административном правонарушении); Постановление ВС РФ от 16 декабря 2024 г. по делу № 41-АД24-15-К4.
Адвокат считает, что вышеуказанная практика судов должна быть изменена в кратчайшие сроки, в противном случае защищать права доверителей становится гораздо сложнее. Анна Минушкина поделилась, что она и ее коллеги неоднократно ходатайствовали перед судами о направлении запроса в КС РФ, в котором подчеркивали, что в силу ч. 3 ст. 28.2 КоАП при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе. «Неразъяснение прав и обязанностей привлекаемому лицу при составлении протокола об административном правонарушении – существенное процессуальное нарушение, которое не может быть восполнено при рассмотрении дела по существу. Толкование законодательства судами: “все существенные недостатки протокола можно признать несущественными путем допроса инспектора, составившего протокол” нарушает право лица, привлекаемого к ответственности, на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституцией РФ. В целом считаю, что изменения в законодательство необходимы, как они будут применяться на практике – покажет время», – подчеркнула адвокат.
Заместитель председателя Комиссии Совета ФПА РФ по защите прав адвокатов Нвер Гаспарян считает, что отсутствие подписи в протоколе об административном правонарушении, а равно в ином документе – есть существенное нарушение процессуального закона, влекущее признание данного протокола не имеющим юридической силы с необходимостью прекращения производства по делу, и допущенное нарушение не может быть устранено. Он с сожалением отметил, что позиция КС и основанный на ней законопроект кардинально меняют сформировавшиеся десятилетиями подходы в судебной практике.
«Если позволить суду дать возможность должностным лицам устранять допущенные нарушения путем возвращения материала на доработку, то тем самым игнорируется само значение нарушения закона, которое при содействии суда всегда можно будет устранить. Такой административный процесс не может считаться справедливым, поскольку изначально более слабый гражданин в противостоянии с представителями государства становится еще более слабым, не способным выявлять допущенные процессуальные дефекты, а должностные лица, напротив, – еще более сильными, могущими в любой момент провести работу над ошибками. При этом ошибки в такой парадигме вполне допустимы без какой-либо для них опасности», – прокомментировал Нвер Гаспарян.
