В Госдуму внесен пакет поправок, совершенствующий меры против неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком (НИИИМР). Поправки разработаны на основании Перечня поручений Президента РФ от 6 декабря 2024 г. № Пр-2579.
Поправки в УК и УПК
Законопроектом № 1075309-8 предусматриваются изменения в УК и УПК. Так, в ч. 2 ст. 46 «Штраф» УК предлагается добавить, что штраф исчисляется в том числе в величине, кратной сумме дохода, причиненного ущерба, избежания убытков в результате неправомерного использования инсайдерской информации или манипулирования рынком, в размере до десятикратной суммы такого дохода, ущерба, убытков, но не может быть менее 300 млн руб. и более 3 млрд руб.
Законопроектом предлагается дополнить п. «а» ч. 1 ст. 104.1 «Конфискация имущества» УК ссылками на ст. 185.3 и 185.6 Кодекса в целях обеспечения возможности конфискации имущества, полученного в результате совершения данных преступлений. Поправками предусмотрено установление минимального порога крупного ущерба, дохода, убытков для преступлений, связанных с НИИИМР, до 100 млн руб., а особо крупного – до 150 млн руб. В настоящее время данный порог составляет 3,75 млн руб. и 15 млн руб. соответственно.
В ст. 185.3 «Манипулирование рынком» УК предлагается уточнить, что под манипулированием рынком понимается не только умышленное распространение заведомо ложных сведений через СМИ и интернет, но и их распространение любым иным способом.
Предлагается внести изменения в систему мер уголовно-правового характера за НИИИМР. Так, в ст. 185.3 и 185.6 УК предусматривается возможность исчисления штрафов в размере, кратном сумме причиненного ущерба, извлеченного дохода или убытков, которых удалось избежать в результате совершения преступления, с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. При этом более крупный размер ущерба будет соответствовать более высокому размеру штрафа. Кроме того, существующие санкции не предусматривают обязательного лишения права осуществлять профессиональную деятельность на финансовых рынках для лиц, злоупотребивших таким правом. В этой связи законопроектом предлагается ввести обязательное наказание в виде лишения права заниматься деятельностью на финансовых рынках для лиц, признанных виновными по ст. 185.3 и 185.6 УК. Также предложено в ч. 2 ст. 185.3 и ч. 2 ст. 185.6 Кодекса предусмотреть такие квалифицирующие признаки, как совершение преступления группой лиц по предварительному сговору и организованной группой, причинение ущерба в особо крупном размере гражданам, организациям или государству, извлечение дохода или избежание убытков в особо крупном размере.
Согласно примечаниям к ст. 185.3 УК доходом в этой статье и в ст. 185.6 УК признается доход, который был получен в результате неправомерного использования инсайдерской информации или манипулирования рынком. Под избежанием убытков понимаются убытки, которых лицо избежало в результате этого. Вместе с тем предлагается исключить из диспозиции ст. 185.3 УК понятие «излишнего дохода» как «разницы между доходом, который был получен в результате незаконных действий, и доходом, который сформировался бы без учета незаконных действий», что связано со сложностью и неоднозначностью его определения и применения на практике, поскольку требует установления и доказывания гипотетического дохода, который был бы получен без учета незаконных действий. Это позволит обеспечить всесторонность и объективность указанного расчета, тем самым упростив выявление соответствующих преступлений и привлечения к уголовной ответственности лиц, их совершивших, отмечается в пояснительной записке.
Кроме того, в примечаниях к ст. 185.3 и 185.6 УК предусматриваются дополнительные специальные основания освобождения от уголовной ответственности лица, впервые совершившего преступление. Так, лицо может избежать наказания, если добровольно сообщит о совершенном преступлении в орган, имеющий право возбудить уголовное дело, и возместит сумму ущерба, причиненного гражданам, организациям или государству в результате совершенного преступления, и (или) перечислит в бюджет сумму полученного дохода или сумму убытков, которые лицо избежало.
Законопроектом также предлагается внести корреспондирующие изменения в ч. 3 ст. 28.1 УПК.
Поправки в КоАП
Законопроектом № 1075291-8 предлагается внести изменения в ст. 4.5 КоАП, увеличив срок давности привлечения к ответственности по ст. 15.21, 15.30 и 15.35 КоАП до трех лет.
Также предлагается увеличить размеры административных штрафов за неправомерное использование инсайдерской информации (ст. 15.21 КоАП) для граждан, должностных лиц и юрлиц – от трехкратного до пятикратного размера суммы дохода либо суммы убытков, которых они избежали в результате неправомерного использования инсайдерской информации. Минимальная сумма штрафа − 10 тыс. руб., 100 тыс. руб. и 1 млн руб соответственно. В настоящее время за такие правонарушения штраф составляет от 3 до 5 тыс. руб. для граждан, от 30 до 50 тыс. руб. или дисквалификация до двух лет для должностных лиц, а для юрлиц – не менее 700 тыс. руб. исходя из полученного дохода или суммы убытков, которых лицо избежало в результате нарушения. В примечании 1 к ст. 15.21 КоАП предлагается установить, что для настоящей статьи и ст. 15.30 КоАП доходом признается любая сумма, фактически полученная в результате инсайдерской информации или манипулирования рынком, а убытками – только те потери, которых лицо избежало благодаря нарушению.
Аналогичные ст. 15.21 КоАП размеры штрафов предложены за манипулирование рынком (ст. 15.30 КоАП). При этом уточняется, что административная ответственность будет наступать, если манипулирование рынком не содержит уголовно наказуемого деяния и объем совершенных в рамках него операций с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами превышает 1 млн руб.
Законопроектом предложено дополнить ст. 15.35 «Нарушение требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» КоАП новым составом – неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом обязанностей, предусмотренных законодательством о НИИИМР. За данное правонарушение предлагается установить более высокие размеры штрафов по сравнению с действующей редакцией нормы, при этом дисквалификация в качестве вида наказания исключается.
Предлагается исключить из диспозиции ст. 15.21 КоАП понятие «излишний доход», как и в ст. 185.3 УК.
Поправки в Закон о противодействии НИИИМР и Закон об организованных торгах
Законопроект № 1075257-8 предлагает актуализировать формулировки запретов и ограничений, установленных Законом о противодействии НИИИМР, а также определить критерии правил организованных торгов в ст. 4 Закона об организованных торгах.
Так, из определения инсайдерской информации предложено исключить такие ее критерии, как точность и конкретность. «Указанное изменение предоставляет возможность квалифицировать инсайдерскую информацию исходя из ее реального влияния на цены финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров, без формальной привязки к моменту ее фиксации в официальных документах, что повышает качество и оперативность ее защиты и соответствует зарубежному опыту», − отмечается в пояснительной записке к законопроекту. Кроме того, корректируются формулировки действий, признаваемых манипулированием рынком, уточняются положения, касающиеся запретов на использование инсайдерской информации.
Законопроектом предлагается повысить вовлеченность участников рынка в процесс противодействия НИИИМР. В частности, предложено ввести обязанности: для физических лиц, включенных в списки инсайдеров юридических лиц, уведомлять такие юрлица о совершенных ими личных операциях с торгуемыми инструментами, в отношении которых они обладают инсайдерской информацией, а для ключевых инсайдеров эмитентов также раскрывать обезличенную и не содержащую указания на основание отнесения лица к инсайдерам эмитента информацию об осуществленных ими сделках с торгуемыми инструментами, которых касается инсайдерская информация и к которой они имеют доступ. Для профессиональных участников рынка ценных бумаг, иных юридических лиц, являющихся участниками торгов, и эмитентов, по аналогии с организаторами торговли − контролировать на предмет признаков НИИИМР совершенные операции и уведомлять организатора торговли или Банк России о результатах таких проверок.
Для эмитентов предусматривается обязательное установление «закрытых периодов», т.е. периодов времени, в течение которых совершение операций с ценными бумагами таких эмитентов, а также с финансовыми инструментами, цена которых от них зависит, для их инсайдеров − физических лиц, а также связанных с ними лиц запрещено и наказуемо. Для эмитентов, профессиональных участников, организаторов торговли и иных лиц, указанных в п. 1, 3−8, 11 и 12 ст. 4 Закона о противодействии НИИИМР, вводится обязанность создать с учетом требований Банка России систему внутреннего контроля по противодействию НИИИМР.
Как поясняют авторы законопроекта, предлагаемые новации позволят выстроить многоуровневую систему противодействия НИИИМР, предполагающую контроль на каждом из ее уровней всеми участниками рынка, что будет способствовать оперативному выявлению большего количества недобросовестных практик и максимальному пресечению случаев НИИИМР.
В целях повышения эффективности мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение злоупотреблений на организованных торгах, предлагается наделить Банк России полномочиями на установление требований к системе внутреннего контроля по противодействию НИИИМР для всех юридических лиц, являющихся инсайдерами. Также предусматривается наделение Банка России правом выдавать подлежащее опубликованию предостережение о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению требований Закона о противодействии НИИИМР, а также принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. По мнению авторов законопроекта, стоит предоставить Банку России возможности направлять юридическим лицам, являющимся инсайдерами, обязательные для исполнения предписания о необходимости включения ими сведений, соответствующих содержащимся в определении критериям инсайдерской информации, в собственные перечни инсайдерской информации.
Кроме того, предложено усовершенствовать процедуру заключения лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, соглашения с Банком России о заключении сделки. Так, например, исключается обязанность раскрытия Банком России информации о таких заключенных соглашениях. Законопроектом предложено изменить размер денежной суммы, которую лицо, заключившее соглашение, обязано уплатить в бюджет, что позволит предусмотреть гибкий подход, который будет учитывать будущие изменения размеров административных штрафов.
Поправками предложено ч. 3 ст. 4 «Правила организованных торгов» Закона об организованных торгах дополнить п. 15.1, согласно которому в правилах организованных торгов должны содержаться критерии существенного отклонения цены, спроса, предложения или объема торгов финансовым инструментом, иностранной валютой или товаром по сравнению с уровнем цены, спроса, предложения или объема торгов ими, который сформировался бы без учета действий, предусмотренных ч. 1 ст. 5 «Действия, относящиеся к манипулированию рынком» Закона о противодействии НИИИМР.
Заключение Правительства РФ
Правительство РФ отметило, что законопроекты были ранее рассмотрены и поддержаны при условии их доработки с учетом замечаний. Вместе с тем замечания в доработанной редакции законопроектов учтены не в полном объеме.
Так, в законопроекте о внесении изменений в УК и УПК не учтено замечание, касающееся предлагаемого увеличения пороговых значений крупного и особо крупного ущерба (дохода, убытков) в ст. 185.3 и 185.6 УК, которое может привести к декриминализации значительного количества уголовно наказуемых деяний.
Кроме того, в пояснительной записке к законопроекту о внесении изменений в КоАП не приведены сведения, подтверждающие обоснованность проектируемых размеров административных штрафов с учетом требований принципов соразмерности и индивидуализации административных наказаний либо свидетельствующие о росте числа совершаемых административных правонарушений в области неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком.
Не учтено также замечание о необходимости разграничения нормы, предусмотренной ч. 1 ст. 15.35 КоАП в редакции законопроекта, и иных норм Кодекса, устанавливающих административную ответственность за правонарушения, связанные с неправомерным использованием инсайдерской информации и манипулированием рынком (например, ч. 9 ст. 19.5 КоАП). Кроме того, примечание 1 к ст. 15.21 КоАП в редакции законопроекта дублирует положения санкций ст. 15.21 и 15.30 КоАП в редакции законопроекта, в связи с чем является избыточным.
Адвокаты прокомментировали законодательную инициативу
Адвокат Андрей Гривцов отметил, что предлагаемые поправки в УК РФ сущностно направлены на то, чтобы нормы ст. 185.3, 185.6 УК РФ решали прежде всего задачу пополнения бюджета Российской Федерации. «Для этого используются традиционные для российского законодателя инструменты в области изменения уголовного законодательства: исчисление штрафов в кратном размере от причиненного ущерба, введение примечания, поощряющего возмещение ущерба и позволяющего лицу, возместившему такой ущерб, быть освобожденным от уголовной ответственности, введение конфискации незаконно нажитого имущества по этим составам преступлений. Одновременно авторы предлагают существенным образом повысить пороговые размеры крупного и особо крупного ущерба, что объясняется как анализом существующей практики привлечения к уголовной ответственности по данным статьям, так и повышением инфляции», − пояснил он.
По мнению Андрея Гривцова, учитывая, что речь идет скорее о либеральных поправках в части повышения порогового размера крупного и особо крупного ущерба, а также введения примечания, позволяющего лицу при выполнении определенных условий быть освобожденным от уголовной ответственности, предлагаемые изменения в этой части носят оправданный характер, поскольку будут способствовать прекращению целого ряда уголовных дел. «Фактическое повышение штрафов спорно, однако логика законодателя, думающего о пополнении бюджета, понятна. Другой вопрос, что предлагаемое наказание в виде кратных штрафов в столь высоком размере будет, по сути, неисполнимо для большинства потенциальных подсудимых, в связи с чем есть риск, что при таких обстоятельствах суды будут вынуждены чаще назначать более строгие виды наказаний, в том числе лишение свободы. На мой взгляд, законодателю следовало бы более продуманно отнестись к данному вопросу, существенно сократив предлагаемый размер штрафов», − указал адвокат.
Кроме того, Андрей Гривцов отметил, что в целом обсуждаемые статьи УК РФ на практике применяются достаточно редко, в связи с чем предлагаемые изменения, хотя и носящие по большей части либеральный характер, существенным образом на общую ситуацию с избыточным привлечением предпринимателей к ответственности за деяния экономической направленности не повлияют. «А вот обратить внимание законодателя на ст. 159 УК РФ (“Мошенничество”), ст. 160 УК РФ (“Присвоение или растрата”) давно пора. Пороговый размер крупного и особо крупного ущерба по этим статьям не менялся десятилетиями и уже давно не соответствует текущим экономическим реалиям и уровню инфляции, в связи с чем его необходимо пересмотреть в сторону существенного увеличения», − заключил он.
Доцент кафедры коммерческого права и основ правоведения юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, к.ю.н. Александр Долганин считает, что в целом данные законопроекты – это неизбежное, но скорее запоздавшее движение в сторону модернизации регулирования. «Действующие правовые нормы отчасти “застряли” в эпохе становления финансовых рынков и слабо отражают реальность. Количественные изменения в организованной торговле приводят к новому качеству в недобросовестных практиках (знания и навыки инвесторов не адекватны разнообразию и рискам инструментов инвестирования, торговля выходит на новый технологический уровень и т.д.), а это прямо влияет на способы выявления и расследования правонарушений», − указал он.
Эксперт обратил внимание на попытку усиления роли административно-правовой охраны новыми пороговыми значениями криминообразующего ущерба, дохода, убытков при одновременном существенном ужесточении и административных, и уголовных наказаний. «Привязка административных и уголовных штрафов к величине имущественного эффекта – мера актуализации наказаний, которая видится заимствованием опыта некоторых зарубежных правопорядков, например китайского. Такой подход, мне кажется, может приводить к несоразмерности административных наказаний – в ситуации, когда законопроекты не предусматривают корректирующие механизмы, как, например, в Индии, где меры ответственности за аналогичные недобросовестные практики привязаны скорее к прибыли, чем к валовому доходу», − посчитал он.
При этом, полагает Александр Долганин, заслуживает внимания отказ от понятия «излишний доход» в ст. 185.3 УК РФ. Очевидно, что установление излишнего дохода требует таких сложных расчетов гипотетических «контрсценариев» добросовестной торговли, которые сильно осложняют правоприменение. Важно, однако, чтобы поправка не привела к полному отказу от доказывания причинно-следственной связи между запрещенной практикой и имущественными последствиями для участника торгов.
По мнению эксперта, использование конфискации в рамках ст. 104.1 УК РФ является избыточным при одновременном введении штрафов, кратных в том числе полученному доходу. «Отсутствие максимального предела административного штрафа для юридических лиц, тогда как максимальный размер “оборотных” штрафов есть даже в недавних резонансных изменениях ст. 13.11 КоАП РФ, тоже выглядит спорным. К сожалению, компенсационные механизмы, которые защищали бы инвесторов, пострадавших от манипулирования рынком или инсайдерской торговли (какое-то осмысление компенсационной практики применения disgorgement в США и т.п.), и которые в настоящее время в законодательстве сводятся к общему допущению возмещения убытков, остаются вне рамок реформы», − резюмировал Александр Долганин.
