Правительство РФ внесло в Госдуму пакет поправок, закрепляющих в КоАП РФ правовую основу для направления любых процессуальных документов в электронном виде, а также дистанционного участия в производстве по делам об административных правонарушениях посредством систем видео-конференц-связи и веб-конференции.
Использование электронных документов и обеспечение дистанционного участия
Основным законопроектом (№ 758177-8) предлагается дополнить гл. 24 КоАП ст. 24.8 «Подача процессуальных документов участниками производства по делу об административном правонарушении». Согласно проектируемой норме заявление, ходатайство, жалоба, протест и иные документы могут быть поданы участниками производства по делу об административном правонарушении на бумажном носителе или при наличии технической возможности в суде, у органа, должностного лица, в производстве которых находится дело, в электронном виде, в том числе в форме электронного документа. Отмечается, что в случае подачи документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, прилагаемые к ним документы должны быть представлены также в электронном виде.
Поправками предусмотрено, что документы, изготовленные в электронном виде, а также прилагаемые к ним документы могут быть поданы участником производства по делу в суд посредством Единого портала государственных и муниципальных услуг либо информационной системы, определенной Верховным Судом, Судебным департаментом при ВС, либо систем электронного документооборота участников производства по делу об административном правонарушении с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
В соответствии с поправками документы, которые подаются в суд через Единый портал либо информационную систему, определенную ВС РФ, Судебным департаментом при ВС, могут быть подписаны простой электронной подписью, ключ которой будет получен при личной явке согласно правилам использования простой электронной подписи при обращении за получением государственных и муниципальных услуг в электронной форме. При этом документы, которые подаются в суд посредством систем электронного документооборота участников производства по делу, должны быть подписаны усиленной квалифицированной электронной подписью.
Предполагается, что заявление, ходатайство, жалоба, протест и иные документы, изготовленные в электронном виде, могут быть поданы участниками производства по делу в орган, должностному лицу, которые осуществляют производство по делу, посредством Единого портала либо через размещенный на официальном сайте государственного органа или Банка России в интернете личный кабинет юридического лица или ИП, либо посредством систем электронного документооборота.
Также гл. 24 Кодекса предлагается дополнить ст. 24.9 «Изготовление, вручение и направление процессуальных документов», согласно которой предусмотренные КоАП постановления, решения, определения, протоколы и другие процессуальные документы изготавливаются на бумажном носителе или в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, при наличии технической возможности в суде, у органа, должностного лица, в производстве которых находится дело. Отмечается, что при изготовлении процессуального документа в электронном виде, дополнительно изготавливается экземпляр такого документа на бумажном носителе. В законопроекте перечислены способы направления, изготовленных в электронном виде процессуальных документов, участникам производства, а также разъясняется, при каких обстоятельствах лицо считается получившим процессуальный документ или его копию.
Законопроектом также предусмотрены поправки в ст. 25.15 «Извещение участников производства по делу об административном правонарушении» КоАП. Предлагается установить, что участники производства по делу об административном правонарушении извещаются или вызываются к судье, в орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, в том числе путем отправки CMC-сообщения или направления извещения по электронной почте при согласии лица на получение извещений.
В случае участия в производстве по делу об административном правонарушении защитника лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или представителя потерпевшего извещение, адресованное лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшему, может быть вручено или направлено соответственно защитнику или представителю.
Также предлагается внести изменения в ст. 26.4 «Экспертиза» Кодекса, в соответствии с которыми заключение эксперта может быть изготовлено на бумажном носителе либо в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной подписью эксперта.
В ст. 28.2 «Протокол об административном правонарушении» КоАП планируется зафиксировать, что в случае, если по объективным причинам при составлении протокола не может присутствовать физическое лицо, в отношении которого возбуждается дело о правонарушении, или его законный представитель, или законный представитель юридического лица, в отношении которого возбуждается дело, их присутствие может быть обеспечено путем использования систем ВКС или веб-конференции при наличии технической возможности.
Также предлагается в ст. 29.14 «Участие в рассмотрении дела об административном правонарушении судьей путем использования систем видео-конференц-связи» разъяснить, что в целях обеспечения участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лиц, находящихся в местах содержания под стражей или местах лишения свободы, в местах отбывания административного ареста либо специальных учреждениях для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы РФ, в местах принудительного содержания органов, уполномоченных осуществлять административное задержание, используются системы ВКС соответствующих органов и учреждений.
Поправками также предусмотрено дополнение гл. 29 ст. 29.15 «Участие в рассмотрении дела об административном правонарушении органом, должностным лицом путем использования систем видео-конференц-связи» и 29.16 «Участие в рассмотрении дела об административном правонарушении путем использования системы веб-конференции», гл. 31 ст. 31.12 «Порядок использования документов, изготовленных в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, при исполнении административных наказаний».
Порядок направления процессуальных документов в электронном виде
Корреспондирующие изменения (законопроект № 758179-8) предлагается внести в Закон о введении в действие КоАП. Согласно законопроекту Правительство РФ, государственные органы, Верховный Суд РФ, Судебный департамент при ВС РФ и Банк России в пределах своих полномочий будут определять порядок подачи и направления процессуальных документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа. Отмечается, что требования к техническим и программным средствам, используемым при организации применения систем ВКС и веб-конференции, при выполнении документов в электронном виде и подписании (заверении) их электронной подписью, к использованию интернета для направления таких электронных документов, перечень таких документов, подлежащих приобщению к делу на бумажном носителе, определяются в порядке, установленном ВС РФ, Судебным департаментом при ВС и Правительством РФ в пределах своих полномочий.
Как отмечают авторы проекта, внедрение электронного производства и документооборота по делам об административных правонарушениях соответствует современным тенденциям развития процессуального законодательства РФ и будет способствовать повышению оперативности производства по таким делам, обеспечению гарантий доступности правосудия, а также сокращению процессуальных издержек. «Внесение проектируемых изменений в КоАП позволит сократить расходы бюджетов бюджетной системы РФ в связи со снижением затрат на хранение, обработку и пересылку процессуальных документов в бумажном виде и уменьшением издержек по делам об административных правонарушениях», – подчеркнуто в пояснительной записке.
Эксперты проанализировали предложенные поправки
Старший партнер АБ г. Москвы «Глушков, Саенко и партнеры» Антон Саенко отметил, что законодателем уже давно предпринимаются попытки к внесению в КоАП изменений, детализирующих способ подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, в том числе в форме электронного документа. По его мнению, предложенные поправки соответствуют современной тенденции развития процессуального законодательства, существенно упростят взаимодействие между судом, компетентным органом и участником по делу об административном правонарушении.
Антон Саенко подчеркнул, что уголовно-процессуальное законодательство уже давно предусматривает подачу в электронном виде апелляционных, кассационных жалоб и представлений, участие в заседании по ВКС. Такая же возможность предусмотрена в КАС, ГПК, АПК. «Считаю, что данный законопроект актуальный, он упростит для граждан порядок направления жалоб, а для судов облегчит работу с бумажной корреспонденцией, которой с каждым годом становится все больше. При этом в случае введения ВКС и веб-конференции будет обеспечена оперативность производств по делам, это также сократит издержки судов», – полагает эксперт.
По мнению Антона Саенко, единственной проблемой остается слабое техническое обеспечение мировых судебных участков, которые в основном и рассматривают дела об административных правонарушениях, особенно находящихся в субъектах России: «Из-за слабого технического обеспечения будет отсутствовать не только возможность удаленного участия, но и возможность своевременно получить и обжаловать процессуальный документ».
Адвокат АК «СанктаЛекс» Павел Гейко считает, что предлагаемые законодательные изменения и дополнения являются естественным и неизбежным развитием процессуального закона, вызванные все шире и глубже покрывающей нашу жизнь цифровизацией. «Внедрение электронных форм взаимодействия участников административного процесса есть продолжение давно сформировавшейся тенденции расширения использования в юридическим мире современных средств связи. Безусловно, возможность обмена документами в электронном виде, участия в процессе с использованием ВКС и т.п. упрощает коммуникацию», – отметил он.
Вместе с тем, как полагает Павел Гейко, предлагаемые новшества содержат в себе возможность возникновения путаницы при использовании предусмотренных ими способов обмена информацией. Так, обмен документов может происходить как посредством порталов государственных и муниципальных услуг, информационных систем, определенных ВС, Судебным департаментом, либо систем электронного документооборота участников производства по делу об административном правонарушении с использованием единой СМЭВ. «Предполагается множество “точек входа” для участников производства по делу об административном правонарушении. Если в итоге все эти способы электронного взаимодействия будут “стекаться” в единую систему и участники смогут видеть все происходящее с использованием любых способов, то, возможно, проблем и не возникнет. Но если участнику нужно будет отслеживать и помнить, когда и каким способом он совершал то или иной действие, то обмен информацией будет сильно осложнен», – считает эксперт.
Павел Гейко подчеркнул, что новшества предусматривают возможность вручения участникам постановлений и иных документов путем размещения документов на электронных ресурсах, их направления в личный кабинет на указанные электронные адреса, номера телефонов и др. «Недавно произошедшие сбои в работе электронных систем российских судов продемонстрировали нестабильность и уязвимость электронного взаимодействия. Подобные сбои могут повлечь такие негативные последствия для участников как неполучение имеющих существенное значение документов, неизвещение о процессуальных действиях, пропуск сроков обжалования и др.», – высказал опасения адвокат.
Юрист Кирилл Кравченко отметил, что в ч. 2 проектируемой ст. 24.8 КоАП содержится ссылка на информационную систему, определенную Верховным Судом РФ. «При этом практикующие юристы знают, что на данный момент, отказывая в приобщении документов, направленных в электронном виде, суды ссылаются на Порядок подачи в ВС РФ документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, утвержденный приказом председателя ВС РФ от 29 ноября 2016 г. № 46-П. Последние изменения вносились в него 20 марта 2023 г. Будет ли этот порядок отменен? Будут ли в него внесены необходимые изменения в связи с принятием нового закона? Насколько я понимаю, такой вопрос на сегодняшний день не стоит, однако его разрешение также является необходимым, в противном случае поправки в этой части окажутся бессмысленными», – рассуждает эксперт.
Кирилл Кравченко обратил внимание на то, что нормативное регулирование ВКС появилось в КоАП в 2018 г., при этом, как показала практика, техническая возможность провести заседание по делу об административном правонарушении с ВКС в разы ниже, чем в арбитражном процессе. Касательно режима веб-конференции или онлайн-заседаний он подчеркнул, уже давно назрела необходимость установления нормативной базы в указанном вопросе, как это сделано, например, в ст. 153.2 АПК РФ.
При этом эксперт отметил, что следует учесть опыт и ошибки прошлых лет, чтобы не лишиться права на защиту: например, определить, нужно ли при объявлении перерыва заново согласовывать с судом проведение веб-конференции; закрепить, как дистанционно демонстрировать (обозревать) оригиналы доказательств, на которые ссылается участвующее в деле лицо; может ли орган, рассматривающий дело, отказать в удовлетворении ходатайства об участии в рассмотрении дела путем использования системы веб-конференции, если участник производства или его представитель находятся в том же субъекте РФ, что и орган, рассматривающий дело. «В моей практике неоднократно возникали ситуации, когда суд в рамках АПК отклонял соответствующее ходатайство, отмечая: “Не указано мотивированных причин невозможности очной явки … и ..., находящихся (проживающих) в Санкт-Петербурге”, что является абсолютно незаконным», – поделился эксперт.
Юрист, член исполкома Башкортостанского отделения АЮР Надежда Крылова подчеркнула, что процессуальное законодательство в последние 15 лет активно развивается, особенно в части цифровизации, электронного документооборота и дистанционного участия в судебных заседаниях. По словам эксперта, лидером в этом, безусловно, является нормативно-правовая база арбитражного судопроизводства. К примеру, уже в 2010 г. в АПК появились правовые нормы о подаче документов в электронном виде и возможность участия в судебном заседании путем использования систем ВКС.
Надежда Крылова отметила, что в производство судов общей юрисдикции чуть позже постепенно также стало внедряться использование современных информационно-телекоммуникационных технологий и иных технических возможностей. Так, эксперт рассказала, что в 2013 г. в ГПК РФ была включена ст. 155.1 об участии в судебном заседании путем использования систем ВКС. Уже в 2021 г. в арбитражных судах и судах общей юрисдикции появилась возможность участия в судебных заседаниях путем использования системы веб-конференции. Затем, в 2022 г. участие в судебном уголовном процессе стало возможным путем использования системы ВКС. При этом электронный документооборот в уголовное судопроизводство вводится с 2016 г.
Вместе с тем, как подчеркнула Надежда Крылова, законодательство о производстве по делам об административных правонарушениях не всегда успевало как за новшествами сферы информационно-телекоммуникационных технологий, так и за тенденциями развития процессуального законодательства в части электронного производства и документооборота, судебных заседаний с использованием систем ВКС и веб-конференций.
Эксперт пояснила, что в конце 2018 г. КоАП РФ дополнился ст. 29.14, которая наделяет судью правом разрешения участия лиц в судебном заседании путем использования систем ВКС при наличии технической возможности. Кроме того, был установлен запрет на использование ВКС в закрытом судебном заседании и в качестве доказательств стали допускаться объяснения участников производства по делу об административном правонарушении, полученные путем использования систем ВКС. Надежда Крылова подчеркнула, что в 2020 г. ст. 26.10 КоАП была дополнена положениями о возможности направления определений для исполнения и представление истребуемых сведений или уведомления о невозможности представления таких сведений в электронной форме.
Надежда Крылова положительно оценила законопроекты, поскольку эти изменения сферы правоотношений при производстве дел об административных правонарушениях уже давно назрели. Правовая основа для полноценного электронного производства и документооборота любых процессуальных документов, а также дистанционного участия в производстве по делам об административных правонарушениях важна и необходима, заключила она.
Вице-президент ФПА РФ Елена Авакян отметила, что предлагаемые изменения направлены на унификацию подходов к осуществлению электронного взаимодействия в процессе осуществления правосудия вне зависимости от вида процесса. Сами по себе эти изменения ожидаемы уже более девяти лет, и они, безусловно, необходимы для реализации суперсервиса «Правосудие-онлайн».
Вместе с тем, по ее мнению, законопроект № 758179-8 вызывает удивление, так как вместо ожидаемой унификации стороны административного процесса получают множественность ведомственных актов, регулирующих процесс электронного взаимодействия с административными органами разного уровня. «То есть бизнес вновь будет поставлен перед необходимостью учета множества разрозненных, как правило, противоречивых требований к форме и порядку направления документов в административном процессе. В совокупности с отсутствием прозрачности в раскрытии информации об административных делах, находящихся в ведении судов общей юрисдикции, эти новеллы нельзя назвать полностью устраняющими регуляторный барьер на пути эффективного развития электронного правосудия. К сожалению, в законопроекте так и не нашлось места для сервисов, подобных картотеке арбитражных дел и электронному стражу, уже 14 лет обеспечивающих прозрачность и доступность правосудия для бизнеса в арбитражных судах», – поделилась мнением Елена Авакян.
Советник ФПА РФ Нвер Гаспарян также поддержал расширение возможностей для направления процессуальных документов в электронном виде, поскольку это облегчает деятельность сторон. Однако, по его мнению, увлечение дистанционным рассмотрением любых дел, включая административные, поддержать нельзя. «Процесс посредством ВКС – это неполноценная, дефективная пародия на реальное очное судопроизводство, в которой будут ущемлены права слабейшей стороны. Забота об оперативности и сроках рассмотрения дел обернется нарушением процессуальных полномочий сторон. В идеальной схеме так называемые разумные сроки не должны быть большим приоритетом, чем забота о реализации прав участников судопроизводства. Мы с сожалением наблюдаем тенденцию физического отдаления суда от его участников и вспоминаем дореволюционные и советские суды с залами, набитыми посетителями, пришедшими поддержать правосудие, и поздний советский период, когда председатели ВС и нижестоящих судов осуществляли личный прием граждан и адвокатов», – прокомментировал он.
