13 января 2020 г. Верховный Суд вынес Решение по делу № АКПИ19-837, в котором напомнил, что право собственности на земельный участок в границах национального парка не может появиться, но сохраняется у собственника, если оно возникло до создания национального парка.
В 2019 г. Администрация муниципального образования «Тункинский район» Республики Бурятия обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия с иском о признании права муниципальной собственности на земельные участки, занятые зданиями муниципальных образовательных организаций (дело № А10-1149/2019). Сами земельные участки при этом были расположены на территории государственного природного национального парка «Тункинский», созданного в мае 1991 г. в границах Тункинского административного района Бурятской ССР.
Как пояснил в суде представитель администрации, на спорных земельных участках находятся здания общеобразовательных учреждений, которые являются собственностью муниципального образования. По его мнению, на основании ст. 3.1 Закона о введении в действие Земельного кодекса и исходя из принципа единства судьбы земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости собственником земельных участков должно являться муниципальное образование «Тункинский район». Спорные земельные участки относятся к категории земель населенных пунктов, а не к категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов, поэтому к ним не применяются ограничения, установленные законом для земель особо охраняемых природных территорий и объектов в части их отнесения исключительно к федеральной собственности и запрета на отчуждение из таковой.
7 июня 2019 г. в удовлетворении иска было отказано. Суд сослался на п. 28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769. Согласно данному пункту земли национальных природных парков, их недра и водные пространства со всеми находящимися в их пределах ресурсами растительного и животного мира, историко-культурными объектами, а также зданиями, сооружениями и другими объектами являются исключительно федеральной собственностью и предоставляются национальным природным паркам в порядке, установленном законодательством РФ. Изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков запрещается. Суд указал, что все земли в границах Тункинского района являются разграниченными в пользу Российской Федерации, а потому в отношении земельных участков, занятых муниципальными объектами недвижимости, не может быть признано право муниципальной собственности. 6 августа 2019 г. апелляция оставила решение первой инстанции в силе.
Параллельно с обращением в кассацию (в ноябре 2019 г. суд Восточно-Сибирского округа оставил решения нижестоящих инстанций в силе – прим, ред.), администрация муниципального образования обратилась в Верховный Суд с административным исковым заявлением о признании п. 28 Положения о национальных природных парках РФ недействующим.
Административный истец настаивал, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат п. 6 ст. 95 Земельного кодекса, абз. 2 п. 2 ст. 12 Закона об особо охраняемых природных территориях, поскольку в соответствии с действующими нормами федерального законодательства в границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников, и нарушают ее право на законное владение, пользование и распоряжение земельными участками, занятыми муниципальными объектами, исходя из основного принципа земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и находящейся на них недвижимости (ст. 1 Земельного кодекса).
Изучив материалы дела, Верховный Суд указал, что земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, согласно п. 2 ст. 12 Закона об особо охраняемых природных территориях, находятся в федеральной собственности. Земельные участки не подлежат отчуждению из федеральной собственности. Вместе с тем, отметил ВС, из содержания п. 2 данной статьи следует, что федеральный законодатель допускает наличие земельных участков иных пользователей и собственников в границах национальных парков.
Суд отметил, что, регулируя отношения по использованию и охране земель в РФ, Земельный кодекс в п. 6 ст. 95 предусматривает, что земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством РФ. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативного воздействия на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.
Верховный Суд указал, что особенности организации, охраны и использования национальных парков установлены разделом III Закона об особо охраняемых природных территориях, который определяет национальные парки как особо охраняемые природные территории федерального значения, в границах которых выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной данным законом деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях (ст. 12).
Высшая инстанция заметила, что, допуская в отдельных случаях возможность нахождения в границах особо охраняемых природных территорий земельных участков иных пользователей и собственников, ни Закон об особо охраняемых природных территориях, ни Земельный кодекс не предусматривают изъятие земель национальных парков.
Суд указал, что согласно разъяснению, данному в п. 35 Постановления Пленума ВС от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. «Оспариваемые положения нормативного правового акта относят земли национальных природных парков к федеральной собственности, запрещая их изъятие, являются ясными и определенными», – подчеркнул Суд.
Таким образом, ВС отказал в удовлетворении административного искового заявления Администрации муниципального образования «Тункинский район» Республики Бурятия о признании недействующим п. 28 Положения о национальных природных парках РФ. Уже после вынесения решения по административному иску судья Верховного Суда отказал в передаче кассационной жалобы администрации по арбитражному делу на рассмотрение Судебной коллегии по экономическим спорам.
В комментарии «АГ» адвокат Октябрьского специализированного филиала Башкирской республиканской коллегии адвокатов Надежда Крылова отметила, что существуют национальные парки, образованные в границах сельских административных районов субъекта Федерации, где в населенных пунктах проживает местное население и построены объекты социальной инфраструктуры. Примером такого парка является государственный природный национальный парк «Тункинский» в республике Бурятия.
«Население, проживающее на территории парка, как и местные власти, озабочены вопросами владения, пользования и распоряжения земельными участками, занятыми муниципальными объектами недвижимости. Их вполне устраивают положения Закона об особо охраняемых природных территориях, где в ст. 12 указано о допустимости наличия в границах национальных парков земельных участков иных пользователей и собственников. Это позволяло до недавнего времени надеяться на надлежащее оформление прав собственности на земельные участки, занятые зданиями муниципальных школ и детских садов», – указала Надежда Крылова. Вместе с тем адвокат заметила, что названным положениям закона не в полной мере соответствуют нормы п. 28 Положения о национальных природных парках РФ.
По мнению Надежды Крыловой, в решении ВС не указывается на то, как разрешить правовую коллизию и помочь местному сообществу, а потому судебный акт представляется спорным.
Адвокат предположила, что разрешение проблемы имущественных отношений с учетом соблюдения баланса интересов всех сторон возможно путем нормативно-правового регулирования вопроса признания права собственности на земельные участки, занятые муниципальными зданиями на территории национальных природных парков, за органами местной власти, а также – урегулирования вопросов изъятия земель в подобных случаях.
Надежда Крылова считает, что нахождение земельных участков в муниципальной собственности важно и объясняется конституционными положениями о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, установления местных налогов и сборов.
Старший юрист практики «Недвижимость. Земля. Строительство» юридической фирмы VEGAS LEX Марина Преображенская заметила, что законом национальный парк отнесен к особо охраняемых природным территориям. «Исторически так сложилось, что земельные участки, принадлежавшие на момент создания различных особо охраняемых природных территорий другим собственникам, не были изъяты, в связи с чем зачастую в пределах одной такой территории присутствуют различные формы собственности. То есть право собственности на земельный участок в границах национального парка сохраняется у лица, если оно возникло до создания национального парка», – пояснила юрист.
Марина Преображенская указала, что национальный парк «Тункинский» был создан в 1991 г. При этом администрация как собственник объектов недвижимости ссылалась на неприменимые положения Вводного закона к Земельному кодексу РФ 2001 г. в части положений о разграничении собственности на землю. Она отметила, что до вступления в силу названного закона действовало Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, определяющее порядок разграничения государственной собственности. Согласно документу земли национальных парков относятся исключительно к федеральной собственности. Аналогичное положение, подчеркнула Марина Преображенская, в дальнейшем было продублировано в Законе об особо охраняемых природных территориях.
«Таким образом, земельные участки, на которые претендует администрация, разграничены в силу закона и являются исключительно федеральной собственностью независимо от наличия соответствующей записи в ЕГРН», – резюмировала она.
