Верховный Суд в Кассационном определении от 1 марта 2023 г. по делу № 49-КАД22-11-К6 высказался о допустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке, расположенном в границах зоны затопления, до возведения защитных сооружений.
10 июня 2016 г. Алене и Александру Буркиным и их несовершеннолетним детям как многодетной семье на основании договора безвозмездной передачи был предоставлен в собственность земельный участок с видом разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства. Земельный участок поставлен на кадастровый учет, не имеет обременений, располагается в границах сложившейся застройки индивидуальными жилыми домами.
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 января 2013 г. № 22 был утвержден реестр населенных пунктов, попадающих в зоны подтоплений (затоплений), вызванных гидрологическими и гидродинамическими явлениями и процессами. В реестр вошло с. Заливной Стерлитамакского района РБ с водным объектом «Юмагузинское водохранилище» с риском катастрофического затопления вследствие аварии на гидротехнических сооружениях. Согласно выписке из ЕГРН предоставленный Буркиным земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории.
21 июля 2021 г. уведомлением МКУ «Управление архитектуры, градостроительства и имущественных отношений муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан» Буркиным было сообщено о недопустимости размещения объекта ИЖС на принадлежащем им на праве собственности земельном участке в связи с его нахождением в зоне затопления, подтопления. При этом учреждение ссылалось на ч. 6, 7 ст. 67.1 Водного кодекса РФ.
В связи с этим Алена и Александр Буркины обратились в суд с административным исковым заявлением о признании уведомления незаконным. Суд удовлетворил заявленные требования, на учреждение была возложена обязанность по пересмотру вопроса о выдаче уведомления о соответствии планируемого строительства объекта ИЖС установленным параметрам. Сославшись на положения ч. 7 ст. 67.1, п. 1 и 17 ст. 24, п. 4 ч. 2 ст. 39 Водного кодекса, первая инстанция пришла к выводу, что отнесение земельного участка к зоне затопления (подтопления) не устанавливает безусловный запрет на ИЖС. Данные нормы предусматривают обязанность собственника водного объекта осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, в том числе по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах при их использовании.
Вместе с тем 6 апреля 2022 г. Верховный Суд РБ отменил решение первой инстанции и отказал в удовлетворении заявленных требований. Апелляция установила, что земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий, и сделала вывод о том, что в силу вышеприведенного правового регулирования установлен запрет на строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления, в связи с чем полагал правомерным оспариваемое уведомление. С такими выводами согласился и кассационный суд.
Впоследствии административные истцы подали кассационную жалобу в Верховный Суд. Рассмотрев дело, Судебная коллегия по административным делам ВС пояснила, что затопление и подтопления согласно п. 16 ст. 1, ч. 1 ст. 67.1 Водного кодекса являются одними из возможных форм негативного воздействия вод на определенные территории и объекты. В целях предотвращения такого воздействия, ликвидации его последствий в соответствии с названным Кодексом принимаются меры по обеспечению инженерной защиты территорий и объектов.
В границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещаются размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления. При этом, указал ВС, инженерная защита территорий и объектов от негативного воздействия вод осуществляется в порядке, предусмотренном российским законодательством о градостроительной деятельности, органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на выдачу разрешений на строительство (ч. 4 ст. 67.1 Водного кодекса).
Вместе с тем, как подчеркнула Судебная коллегия, из буквального содержания указанных норм права не следует, что защитные сооружения на момент уведомления о планируемом строительстве объекта ИЖС уже должны быть возведены. ВС уточнил, что в соответствии со ст. 51.1 ГрК РФ застройщик в целях строительства или реконструкции объекта ИЖС или садового дома подает в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган уведомление о планируемых строительстве или реконструкции, содержащее сведения, указанные в ч. 1 данной статьи, и прикладывает соответствующие документы. Однако информация об обеспечении инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления в случае расположения земельного участка в указанной зоне с особыми условиями использования территории не входит в перечень вышеупомянутых сведений и документов. Более того, добавил Суд, предотвращение негативного воздействия вод на объекты капитального строительства на таких земельных участках возможно в том числе при обеспечении инженерной защиты таких объектов от затопления и подтопления в процессе возведения жилого дома, в том числе собственником земельного участка.
Суд принял во внимание, что Генеральный план Наумовского сельского поселения Стерлитамакского муниципального района РБ, утвержденный решением Совета данного сельского поселения от 7 июня 2017 г., содержит сведения о наличии комплекса мероприятий по инженерной защите территорий от временного затопления и возможного катастрофического затопления, в том числе земель в с. Заливной.
Таким образом, Верховный Суд пришел к выводу, что судебные акты апелляции и кассации постановлены с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела, в связи с чем отменил их и оставил в силе решение первой инстанции.
Адвокат АП Краснодарского края Алина Шакалова считает, что ВС обоснованно защищает право собственников земельного участка, предусмотренное ч. 3 ст. 209 ГК РФ, на владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. «В моей практике собственники земельных участков, попадающих полностью или частично в зону с особыми условиями использования территорий, часто сталкиваются с проблемой как получения уведомления о планируемом строительстве или реконструкции объекта ИЖС или садового дома, так и постановки на кадастровый учет и регистрации права собственности дома в “упрощенном порядке”. В первом случае отказ выдает орган местного самоуправления, во втором – Росреестр», – поделилась эксперт.
Алина Шакалова полагает, что ВС РФ верно указал на императивность нормы ч. 3 ст. 51.1 ГрК РФ в части перечня документов, которые прилагаются к документу. Она отметила: в целях обеспечения инженерной защиты объектов от подтопления, затопления необходимо разработать проектную документацию, где должны быть предусмотрены порядок и сроки выполнения инженерных работ, и, таким образом, требования п. 1 ч. 6 ст. 67.1 Водного кодекса будут соблюдены. Однако отсутствие проектной документации не должно влиять на процедуру получения уведомления о планируемом строительстве, постановке на кадастровый учет и регистрации права, уточнила эксперт.
Руководитель практики «Недвижимость. Земля. Строительство» АК «Сотниковы и Партнеры» Елена Сотникова подчеркнула, что проблема предоставления земельных участков и строительства в границах зон подтопления стала актуальной после изменений Водного кодекса РФ в 2017 г. и в настоящее время в разных регионах много споров, связанных с формированием и использованием земельных участков в таких зонах.
Как пояснила Елена Сотникова, теперь согласно ст. 67.1 Водного кодекса должны быть приняты меры по предотвращению негативного воздействия вод в границах зон затопления и подтопления, имеются ограничения на создание новых населенных пунктов и строительство без дополнительных мер защиты. «Определение ВС вносит ясность в применение рассматриваемой нормы и еще раз подчеркивает, что однозначного запрета на строительство на таких землях нет. Это сократит количество необоснованных отказов в согласовании строительства. Выводы суда в очередной раз подчеркивают недопустимость слишком узкого толкования правовых норм», – считает эксперт.
Юрист компании ALTHAUS Legal Юлия Максимкина также указала, что рассмотренная ВС проблема является актуальной, поскольку правоприменительная практика по-разному трактует вопрос о критериях согласования уведомления о размещении объекта ИЖС, который находится в зоне подтопления, затопления.
«Долгое время в судебной практике превалирует подход, согласно которому размещение объекта ИЖС допускается при условии, что застройщик вместе с уведомлением о размещении объекта предоставляет или документацию о планируемых мероприятиях по обеспечению земельного участка инженерной защитой, или предоставляет доказательства проведения защитных мероприятий (кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 29 июня 2022 г. по делу № 88а-13831/2022; кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 29 ноября 2022 г. № 88а-37067/2022). Лишь в незначительном количестве судебных дел суды толкуют норму ч. 3 ст. 6.1 Водного кодекса иначе, допуская возможность непредоставления вышеуказанных документов до начала строительства объекта ИЖС (кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2023 г. № 88а-861/2023)», – рассказала она.
По мнению эксперта, выводы ВС РФ не отменяют правил о необходимости проведения застройщиком защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод в месте нахождения земельного участка. «Суд сместил акцент строительного надзора с экспертизы документации, полученной с уведомлением о планируемом строительстве, на документацию, которая будет получена от застройщика уже после возведения объекта ИЖС, – отметила Юлия Максимкина. – Может быть, такое толкование нормы ч. 3 ст. 6.1 Водного кодекса РФ и открывает застройщику возможность сократить временные и финансовые затраты на начальном этапе, но тем не менее полностью не исключает риск будущих судебных споров, связанных с оспариванием уведомления о несоответствии построенного объекта ИЖС требованиям законодательства о градостроительной деятельности. Ведь, вполне вероятно, может возникнуть ситуация, при которой застройщику придется доказывать, что выбор решений по инженерной защите полностью соответствует технико-экономическим показателям в проектной документации».
