×

Лоббизм как юридическая профессия

О проблеме создания в России полноценного института лоббизма
Материал выпуска № 12 (149) 16-30 июня 2013 года.

ЛОББИЗМ КАК ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРОФЕССИЯ

О проблеме создания в России полноценного института лоббизма

МаляминаЛоббизм в России – явление достаточно молодое. В государствах с развитым институтом лоббизма, например в США или странах ЕС, определения соответствующих понятий приведены в нормативных актах, регулирующих данный вид деятельности. В России же лоббизм как институциональное явление до сих пор отсутствует, существуя скорее на уровне общественного сознания. Неудивительно, что сегодня слова «лоббизм» и «лоббист» имеют множество различных и зачастую совершенно противоположных значений. Между тем в нашей стране постепенно начинает формироваться самостоятельная профессия – лоббист.

Под лоббистом часто понимают любое лицо, отстаивающее чьи-либо интересы, включая собственные, перед государственной властью и действующее на любой основе и в любом статусе. Это может быть депутат, выполняющий свою работу за официальную зарплату и убеждающий коллег в необходимости принятия того или иного решения, либо тот же депутат, действующий за вознаграждение, полученное от заинтересованной группы лиц, либо профессиональный консультант, например юрист, для которого это основной вид деятельности, либо лицо, пытающееся путем прямого денежного стимулирования добиться нужного ему решения. В отношении всех этих лиц можно услышать слово «лоббист».

Так, в интервью одному печатному изданию председатель комитета по законодательству законодательного собрания одного из субъектов РФ сказал, что лоббизм является его основным бизнесом. Именно поэтому он в свое время внес на рассмотрение в местный парламент законопроект о лоббистской деятельности. Более того, в российской прессе иногда встречаются даже рейтинги депутатов-лоббистов.

Известно, что принцип «вращающихся дверей» (когда депутат по окончании полномочий идет в лоббисты, а затем снова в депутаты) общепринят в странах с развитым цивилизованным лоббизмом, однако речь ни в коем случае не идет об одновременном совмещении этих функций.

Разграничение понятий
Глядя на все это, можно убедиться, что, прежде чем говорить о лоббизме, необходимо четко определить понятия: различать лоббизм в широком смысле слова и в узком его понимании, с одной стороны, а также коррупцию и превышение должностных полномочий – с другой.

В широком смысле лоббизм – это любое законное отстаивание интересов, как собственных, так и той или иной группы лиц: от самостоятельного или через посредника продвижения интересов компании до деятельности сенатора, отстаивающего в рамках своих должностных обязанностей интересы своего региона перед федеральными властями.

Лоббизм в узком смысле – это постоянная профессиональная деятельность на возмездной основе по взаимодействию с органами государственной власти в целях продвижения интересов клиентов лоббиста.

Наконец, от лоббизма в широком и в узком смысле слова необходимо отличать коррупцию, а также превышение должностных полномочий и злоупотребление ими, что, к сожалению, встречается при любом толковании лоббизма, и ответственность за это предусмотрена в УК РФ.

Профессиональный юрист или профессиональный лоббист?
В рамках этой небольшой статьи имеет смысл говорить о лоббизме в узком его понимании, т.е. как о профессиональной деятельности. Возникает важный вопрос: а юридическая ли это профессия? И кто занимается лоббированием сегодня?

Как уже было отмечено, лоббист – это любое лицо, которое профессионально взаимодействует с органами государственной власти в целях продвижения интересов клиентов. Главная задача такого взаимодействия – донесение до лица, принимающего решение, аргументированной позиции клиента.
Профессиональная юридическая составляющая при этом может присутствовать (например, подготовка проекта какого-либо нормативно-правового акта либо анализ рисков для клиента в случае принятия тех или иных поправок или новых нормативных актов), но эта составляющая вполне отделима от собственно лоббизма. Лоббистом может быть как профессиональный юрист, совмещающий непосредственно юридическую деятельность с лоббизмом, так и любое другое лицо, нанимающее в случае необходимости юриста для получения профессиональных услуг.

Однако Россия традиционно отличается невысоким уровнем правовой культуры населения, и граждане склонны по любому, даже самому мелкому, вопросу обращаться к президенту, премьеру, губернатору независимо от того, находится ли вопрос в их компетенции или нет. Практически в сегодняшней России только представители юридического сословия обладают достаточным пониманием того, как устроена и работает власть, и поэтому именно юристы могут быть наиболее эффективными лоббистами, если, конечно, речь идет о цивилизованном лоббизме.

Вместе с тем в настоящее время в нашей стране нет четкого портрета лоббиста. Лоббизмом занимаются не те, кто получил специальное образование, и даже не те, кто имеет соответствующие личные качества и таланты. Лоббистами становятся люди, которых в силу определенных причин готовы услышать лица, влияющие на принятие решений.

Данным обстоятельством обусловлено отсутствие каких-либо правил и принципов осуществления этой деятельности, технологий. Даже большинство крупнейших российских корпораций не регулируют лоббистскую деятельность своих сотрудников.

К сожалению, до сих пор эта деятельность не носит открытого и публичного характера. В совокупности с уже сказанным это приводит к тому, что в массовом сознании лоббизм и коррупция воспринимаются как синонимы.

Институционализация лоббизма
Институт лоббизма в России сейчас находится в зачаточном состоянии, до сих пор нет:

– четкой грани между лоббизмом и коррупцией, в том числе в форме злоупотребления должностным положением, а также между лоббизмом, подпадающим под законодательное регулирование, и иной законной деятельностью;

– обязательной регистрации лоббистов;

– основных, хотя бы самых общих принципов их деятельности.

Вывод лоббизма из тени, его институционализация должны способствовать формированию прозрачной и понятной процедуры, которая призвана:

– обеспечить равные условия по продвижению своих интересов в органах государственной власти для различных общественных групп;

– создать надежный канал обратной связи власти с обществом, т.е. повысить эффективность самой власти.

Пока этой процедуры нет, лоббизм часто связан с узкокорпоративным обогащением и нарушением антимонопольного законодательства, продвижением оппортунистических государству интересов в таких отраслях, как добыча нефти, газа, производство алкоголя, табака, автомобилестроение.

Яркий пример – принятие в 2010 г. инициированных рядом банков поправок в Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 196-ФЗ «О ломбардах», по которым размер минимального уставного капитала ломбарда должен составлять 50 млн руб. (хотя около 90% ломбардов имеют годовой оборот менее 3 млн). Поправки были приняты, несмотря на заключение Федеральной антимонопольной службы о том, что закон противоречит задаче развития малого предпринимательства, делает недоступным для граждан получение краткосрочных займов и оставляет на рынке только крупные сетевые ломбарды.

Вторая, не менее важная функция лоббизма – создание для государства надежного и эффективного канала обратной связи с различными общественными группами. Внутренние каналы обеспечения информацией не всегда объективны и потому неэффективны, а зачастую у чиновников просто не хватает специальных знаний в той или иной регулируемой ими сфере деятельности.

В качестве недавнего примера можно привести изменения, которые 1 октября 2011 г. Правительство РФ внесло в Постановление от 28 декабря 2004 г. № 863 «О ставках таможенных сборов за таможенное оформление товаров». В новой редакции объединены в одну группу драгоценные камни и драгоценные металлы, с одной стороны, и изделия из синтетического (искусственного) пьезоэлектрического кварца – с другой. Постановлением установлен размер таможенного сбора для оформления этой группы товаров в 100 тыс. руб. Это в несколько раз больше средней по отрасли стоимости поставки изделия из такого кварца, которая обычно не превышает 30 тыс. руб. При этом узлы из пьезоэлектрического кварца используются в большинстве современных электронных изделий, в том числе в электронике самолетов, средствах связи, ракетно-космической технике и т.д.

Данное нововведение тут же поставило один российский завод, который, кстати, входит в тройку мировых лидеров по производству продукции с использованием такого кварца, на грань банкротства. В настоящий момент ситуацию удалось исправить: в середине мая вступили в силу новые изменения к указанному постановлению.

Лоббизм и коррупция
Что же касается отождествления лоббизма и коррупции в массовом сознании, то институционализация лоббизма, безусловно, будет способствовать уменьшению коррупционной составляющей, но это только побочный результат – одна из целей институционализации, но, видимо, не самая главная.

Попытка использовать законодательное регулирование лоббистской деятельности как главное средство борьбы с коррупцией ошибочна – это все равно что пытаться искоренить коррупцию в судах с помощью процессуальных кодексов.

Нужно отметить, что за последние несколько лет лоббизм в России стал приобретать более цивилизованные черты и носить более открытый характер. И пусть, наверное, пока не в массовом сознании, но в сфере бизнеса и пока не в регионах, а в Москве, но все чаще под лоббизмом понимают законную и прозрачную профессиональную деятельность, цивилизованные пути продвижения своих интересов, а не банальную коррупцию.

Вместе с тем несколько попыток принять закон о лоббизме так и не увенчались успехом. Причина этого, на наш взгляд, в том, что на сегодняшний момент все еще не сформирован серьезный социальный заказ на законодательное регулирование лоббистской деятельности.

Так может, нам стоит сконцентрироваться на создании такого социального заказа, помочь обществу понять, что цивилизованный лоббизм не равнозначен коррупции, а является эффективным и полезным каналом обратной связи между властью и обществом? Для этого требуется в первую очередь серьезная работа со средствами массовой информации, поскольку только они в состоянии «убедить» современное гражданское общество в необходимости развития и законодательного регулирования лоббизма в России.

Наталия МАЛЯМИНА,
управляющий партнер фирмы «Иванян и Партнеры»


ИСКУССТВО УБЕЖДАТЬ

Отсутствие закона о лоббизме не мешает данному явлению развиваться в российском обществе

Согласно теории права сначала формируются определенные общественные отношения, после чего уже принимаются соответствующие правовые нормы. В связи с этим вполне логично, что лоббизм в России давно существует, и, вопреки распространенным оценкам, далеко не всегда эта деятельность коррупционна и противоречит интересам большей части общества.

Общественный лоббизм
Одним из примеров цивилизованного и открытого лоббизма в современной России является деятельность Общественной палаты. При создании этого органа было высказано большое количество скептических оценок относительно его потенциальной эффективности. Тем не менее палата активно функционирует и выступает лоббистом тех или иных категорий граждан в отношениях с Государственной Думой. Одним из основных инструментов донесения своей позиции до законодателя является представление экспертного заключения на законопроекты. Квалифицированные юристы не только работают в аппарате Общественной палаты, но и присутствуют среди ее членов – это в том числе президент ФПА РФ Евгений Семеняко, вице-президент ФПА РФ Генри Резник, адвокат АП Московской области Елена Лукьянова и др.

В апреле текущего года Общественная палата направила в Совет Федерации отрицательное заключение на проект закона «О добровольчестве (волонтерстве)». В заключении указано, что «излишнее регулирование, каким представляется законопроект, может повлечь отказ как самих добровольцев, так и некоммерческих организаций, использующих добровольческий труд, от его применения или опубличивания». В настоящее время документ все еще находится на стадии рассмотрения.

К слову, в 2010 г. Общественная палата встала на сторону адвокатуры в вопросе о введении административной ответственности для чиновников в случае непредставления ими информации по адвокатским запросам, дав положительное заключение на соответствующий законопроект.

В апреле 2013 г. президентом был подписан указ, согласно которому каждый федеральный орган исполнительной власти должен формировать свой «общественный совет совместно с Общественной палатой РФ». Эта мера призвана повысить авторитет Общественной палаты и ее эффективность.

Право на бизнес
Хотя право на занятие предпринимательской деятельностью законодательно закреплено в нашей стране уже более двух десятилетий, уровень правовой защищенности предпринимателей крайне низок. В связи с этим идея Уполномоченного по защите прав предпринимателей Бориса Титова об амнистии для осужденных за экономические преступления, высказанная им в мае текущего года, кажется актуальной и своевременной. Однако ее реализация будет зависеть как раз от умения бизнес-омбудсмена лоббировать свои идеи.

Проект амнистии нашел поддержку в президентском Совете по правам человека, среди многих членов Общественной палаты, а также в Федеральной палате адвокатов. Но самое важное – идею проведения амнистии поддерживают все парламентские фракции. Согласно Конституции РФ, объявление амнистии находится в компетенции именно Государственной Думы. Тем не менее ситуация несколько сложнее, чем кажется на первый взгляд.

В силу существующих политических реалий без одобрения президента парламент вряд ли станет давать согласие на проведение амнистии. Владимир Путин же на встрече с предпринимателями 23 мая дал понять, что проект в представленном виде он считает неприемлемым, и предложил его доработать. Кроме того, согласно опросу ВЦИОМ, лишь треть россиян поддерживают идею Бориса Титова. Таким образом, изменение общественного мнения в пользу проекта может стать важным фактором его реализации, о чем говорит и сам бизнес-омбудсмен. И если все же Титову удастся убедить президента и добиться проведения амнистии, это станет проявлением, пожалуй, высшего пилотажа в искусстве лоббирования. В том числе и потому, что идея провести амнистию среди осужденных за экономические преступления в течение последних лет предлагается не впервые.

Законотворческие перспективы
Фактически лоббистская деятельность в России сегодня осуществляется вне рамок правового поля (в 2000 г. была отозвана лицензия последней открыто объявленной лоббистской организации «Русское лобби»). Однако, несмотря на это, по оценке руководителя Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павла Толстых, в стране общее число профессиональных лоббистов, которые сегодня постоянно занимаются представительской деятельностью, уже превышает 1000 человек.

Что же касается законодательного регулирования лоббистской деятельности, то впервые попытка принять закон была предпринята в 1994 г., когда соответствующий законопроект был внесен на рассмотрение в Государственную Думу. Пролежав без движения около десяти лет, он был отозван. На протяжении последнего десятилетия о необходимости принять федеральный закон о лоббистской деятельности говорили много и часто. С предложением узаконить лоббизм выступал и Дмитрий Медведев во время нахождения на президентском посту.

Хотя закон по-прежнему не принят, лоббистская деятельность, в общем-то, официально признается федеральными властями. Об этом свидетельствует, например, проведение по заказу Администрации Президента РФ 13–15 июня семинара для глав субъектов Федерации, посвященного лоббированию, в ходе которого обсуждали вопросы работы губернаторов с лоббистами, а также методы эффективного продвижения интересов субъектов на федеральном уровне. Таким образом, принятие закона о лоббистской деятельности – лишь вопрос времени.

Сергей АНИСИМОВ,
Корр. «АГ»