×
Чертков Александр
Чертков Александр
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н.

Конституционная реформа 2020 г. существенно трансформировала систему публичной власти в России, введя само это понятие в Конституцию РФ. При этом центральное место в системе публичной власти занимает глава государства.

Президент РФ в 1993 г. был провозглашен гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и государственной целостности России. С 2020 г. к основным характеристикам данной должности добавились поддержание гражданского мира и согласия в стране, а также обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов, входящих в единую систему публичной власти (т.е. единства публичной власти). Фактически в Основном Законе речь идет не просто о «должности номер один», но и о национальном лидерстве.

С учетом высокого статуса и объема полномочий главы государства смена личности на данном посту имеет ключевое для развития страны значение – во всяком случае, несравнимо большее, чем для занимающего любую другую должность.

Такая роль первого лица сложилась исторически. Она была характерна и для Российской империи, и для СССР. Более того, в само сознание народа (политическое, правовое, общесоциальное) прочно вошло ключевое значение главы государства для всех сфер общественной жизни. События жизни конкретного человека или всей страны фиксировались в индивидуальной и общественной памяти в увязке с личностью главы государства: «при Александре», «при Николае», «при Сталине», «при Брежневе», «при Ельцине», «при Путине». Смена первого лица нередко означала смену эпохи.

В рассматриваемых обстоятельствах смена персоналии президента – крайне сложное, многофакторное и зачастую болезненное явление. Оно порождает комплекс неоднозначных последствий и для широких слоев населения, и для политической и бизнес-элит, и для самого главы государства. Минимизации рисков перехода власти служат гарантии, которые предоставляются экс-президенту.

Конституционная реформа привнесла гарантии неприкосновенности президенту, прекратившему полномочия (ст. 92.1), конституционный уровень, усложнила лишение его неприкосновенности (ст. 93) и наделила статусом сенатора пожизненно (ст. 95). В частности, глава государства, прекративший исполнение полномочий в связи с истечением срока пребывания в должности либо досрочно в случае отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия, обладает неприкосновенностью. Конкретизация комплекса гарантий устанавливается федеральным законом.

Читайте также
Полномочия председателя СКР по лишению бывшего главы государства неприкосновенности упразднены
Госдума приняла в третьем чтении поправки, согласно которым лишить экс-президента неприкосновенности сможет Совет Федерации только на основании выдвинутого Госдумой обвинения в госизмене или ином тяжком преступлении
11 Декабря 2020 Новости

В развитие норм Закона о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» были внесены изменения в Закон о гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи (Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 462-ФЗ). В частности, экс-президент не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру.

Новая редакция Конституции и Закона о гарантиях президенту, прекратившему исполнение полномочий, существенно расширяет гарантии неприкосновенности главы государства. Наиболее существенные изменения связаны с тем, что, во-первых, неприкосновенность распространяется не только на период исполнения президентских полномочий, но и на иные периоды жизни данного лица. Во-вторых, существенно усложнен порядок снятия такой неприкосновенности.

При этом ряд гарантий вполне обоснован (например, право экс-президента участвовать в обсуждении вопроса о лишении его неприкосновенности, присутствовать на заседании палат парламента). Положительным моментом видится и ключевая роль палат парламента, а не СКР в данной процедуре. Другие гарантии, на мой взгляд, менее очевидны и в определенном смысле могут рассматриваться как чрезмерные.

Вместе с тем в целом изменение Конституции и законодательства в этой части представляется оправданным, поскольку сменяемость власти – прежде всего верховной – более значима, чем процедуры обеспечения и лишения неприкосновенности экс-президента. Кроме того, важно рассматривать положения ст. 92.1, 93 и 95 Конституции в совокупности с нормой ч. 3 ст. 81 о том, что одно и то же лицо не может занимать должность главы государства более двух сроков. Слово «подряд» исключено из текста Основного Закона, что не позволяет в будущем кому-либо занимать данный пост более двух сроков даже с перерывом или при изменениях статуса и компетенции Президента РФ. Таким образом, в будущем гарантии экс-президенту должны стать актуальными и востребованными.

Необходимо отметить, что сменяемость власти в целом, и прежде всего главы государства, не является чем-то незыблемым и устоявшимся. Напротив, данная тенденция получает распространение лишь в наши дни. В России нет примеров того, чтобы глава государства – будь то монарх или Генеральный секретарь ЦК КПСС, – добровольно покинул пост в ходе демократических процедур. Смена главы государства происходила либо в связи со смертью или тяжелой болезнью первого лица (причем по состоянию здоровья главы государства покидали пост, как правило, недобровольно, например, Никита Хрущев); либо в ходе переворотов (Петр III и Павел I Романовы) и революций (Николай II Романов). Кроме того, Михаил Романов и Михаил Горбачев лишились поста главы государства в результате прекращения существования самого государства в определенной исторической форме (Российской империи и СССР соответственно). Михаил Романов фактически не осуществлял функции главы государства – его отречение стало вехой упразднения монархии.

Многие зарубежные страны до сих пор являются монархиями. В большинстве своем это парламентские монархии, но при этом роль главы государства во многих монархиях значительна, а глава государства занимает свой пост многие годы или даже пожизненно (например, в Великобритании и Испании).

Не все однозначно со сменяемостью власти и в республиках. Напомню, что еще в середине ХХ в. Франклин Рузвельт осуществлял полномочия президента США четыре срока подряд. В послевоенный период Шарль де Голль возглавлял Францию не один и не два раза, всемерно укрепляя президентскую власть и не желая расставаться с ней. Более того, в разные периоды ХХ в. многие государства Европы и других континентов возглавляли диктаторы, в принципе не помышлявшие о смене власти, – в частности, Германию (Адольф Гитлер), Италию (Бенито Муссолини), Испанию (Франсиско Франко), Чили (Аугусто Пиночет), Кампучию (Пол Пот, настоящее имя Салот Сар).

Стремились к удержанию власти и другие мировые лидеры как первой, так и второй половины ХХ в., – например, первый глава возрожденного Польского государства, маршал Юзеф Пилсудский, лидеры военных хунт (Хуан Перон) и социалистических революций (Фидель Кастро и Уго Чавес). Многие режимы совершенно разных политических ориентаций были тем не менее схожи в части стремления удержать власть для своего клана (кубинский клан Кастро и никарагуанский клан Сомоса).

В настоящее время президент Камеруна Поль Бийя возглавляет страну уже 42 года, президент Экваториальной Гвинеи Теодоро Мбасого – 38 лет, президент Уганды Йовери Мусевени – 32 года. Смерь прекратила полномочия президента Зимбабве Роберта Мугабе (37 лет в должности главы государства), президента Ливии Муаммара Каддафи (32 года президентства). Однако данные примеры становятся все менее массовыми. В ХХI в. обозначилась всеобщая тенденция к ограничению сроков полномочий глав республиканских государств двумя сроками, которые суммарно, как правило, не превышают 10 лет.

Именно конец ХХ – начало ХХI в. стали периодом торжества концепции сменяемости власти, которую восприняли практически все страны, в том числе весьма далекие от моделей западной демократии (в частности, Китай). Мао Цзедун, подобно другим лидерам социалистических стран (например, Иосифу Сталину), не стремился к сменяемости власти, но после Дэн Сяопина установилась система смены власти каждые 10 лет, которой последовательно придерживались Цзян Цзэминь и Ху Цзиньтао. Будет ли соблюдать это правило Си Цзиньпин, покажет развитие событий в 2022–2023 гг.

Сменяемость власти объективно необходима не только в плане преодоления коррупции, клановости и круговой поруки, но и для обеспечения динамичного развития страны, смены управленческих трендов и моделей, обновления как технических, так и социальных систем и технологий. При этом еще совсем недавно и практически в каждой стране восхищение людей качествами того или иного национального лидера не раз служило основанием продления его полномочий. Тем не менее каждому народу приходится принимать свою «22 поправку» (поправка к Конституции США о недопустимости более двух президентских сроков для одного лица, принятая сразу после завершения правления Франклина Рузвельта).

Данный шаг в 2020 г. сделала и Россия, приняв поправку к ч. 3 ст. 81 Конституции и исключив из ее текста слово «подряд». Отныне количество сроков президентских полномочий не может быть более двух – неважно, подряд или с перерывом. Исключение сделано для Владимира Путина (ч. 3.1 ст. 81 Конституции). На будущее Основной Закон исключений не предполагает. Именно президенты Владимир Путин и Дмитрий Медведев в новой и новейшей истории России прекращали их полномочия в ходе правовых процедур.

Остается надеяться, что такой порядок станет позитивной тенденцией и продолжится в будущем с учетом поправки к ч. 3 ст. 81 Конституции, желательно – при большем политическом плюрализме.

Рассказать:
Другие мнения
Иванов Алексей
Иванов Алексей
Адвокат, управляющий партнер АБ «Правовой статус»
Гуманизация уголовного законодательства vs угрозы нацбезопасности?
Уголовное право и процесс
С какими доводами в отзыве правительства к поправкам в УК сложно согласиться
03 Марта 2021
Охотин Сергей
Охотин Сергей
Директор Центра практических консультаций, юрист
Для обжалования приговора в ЕСПЧ придется проходить кассационные инстанции
Уголовное право и процесс
Станет ли новая кассация эффективным средством правовой защиты?
01 Марта 2021
Артамонова Анна
Артамонова Анна
Адвокат, партнер АБ ЕМПП
Требуется разработка ряда новых локальных документов
Трудовое право
Работодателям необходимо принять положение об особенностях дистанционного труда в случае необходимости во временном переводе на удаленную работу
16 Февраля 2021
Кукушкина Елена
Кукушкина Елена
Советник «Бейкер Макензи»
Новации в сфере регулирования трудовых отношений с дистанционными работниками
Трудовое право
Особенности труда постоянных и временных дистанционных работников
16 Февраля 2021
Иванова Татьяна
Иванова Татьяна
К.ю.н., адвокат
За и против
Медицинское право
Обсуждение темы уголовной ответственности медицинских работников, защиты врачей и пациентов жизненно необходимо
16 Февраля 2021
Федосова Мария
Федосова Мария
Партнер АБ «ЮСЛАНД», руководитель медицинской практики
Специфика защиты медицинских работников
Медицинское право
На фоне дефицита законодательных предписаний усиливается тенденция ежегодного увеличения числа возбуждаемых в отношении медицинских работников уголовных дел
16 Февраля 2021