Конституционная реформа 2020 г. существенно трансформировала систему публичной власти в России, введя само это понятие в Конституцию РФ. При этом центральное место в системе публичной власти занимает глава государства.
Президент РФ в 1993 г. был провозглашен гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и государственной целостности России. С 2020 г. к основным характеристикам данной должности добавились поддержание гражданского мира и согласия в стране, а также обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов, входящих в единую систему публичной власти (т.е. единства публичной власти). Фактически в Основном Законе речь идет не просто о «должности номер один», но и о национальном лидерстве.
С учетом высокого статуса и объема полномочий главы государства смена личности на данном посту имеет ключевое для развития страны значение – во всяком случае, несравнимо большее, чем для занимающего любую другую должность.
Такая роль первого лица сложилась исторически. Она была характерна и для Российской империи, и для СССР. Более того, в само сознание народа (политическое, правовое, общесоциальное) прочно вошло ключевое значение главы государства для всех сфер общественной жизни. События жизни конкретного человека или всей страны фиксировались в индивидуальной и общественной памяти в увязке с личностью главы государства: «при Александре», «при Николае», «при Сталине», «при Брежневе», «при Ельцине», «при Путине». Смена первого лица нередко означала смену эпохи.
В рассматриваемых обстоятельствах смена персоналии президента – крайне сложное, многофакторное и зачастую болезненное явление. Оно порождает комплекс неоднозначных последствий и для широких слоев населения, и для политической и бизнес-элит, и для самого главы государства. Минимизации рисков перехода власти служат гарантии, которые предоставляются экс-президенту.
Конституционная реформа привнесла гарантии неприкосновенности президенту, прекратившему полномочия (ст. 92.1), конституционный уровень, усложнила лишение его неприкосновенности (ст. 93) и наделила статусом сенатора пожизненно (ст. 95). В частности, глава государства, прекративший исполнение полномочий в связи с истечением срока пребывания в должности либо досрочно в случае отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия, обладает неприкосновенностью. Конкретизация комплекса гарантий устанавливается федеральным законом.
В развитие норм Закона о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» были внесены изменения в Закон о гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи (Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 462-ФЗ). В частности, экс-президент не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру.
Новая редакция Конституции и Закона о гарантиях президенту, прекратившему исполнение полномочий, существенно расширяет гарантии неприкосновенности главы государства. Наиболее существенные изменения связаны с тем, что, во-первых, неприкосновенность распространяется не только на период исполнения президентских полномочий, но и на иные периоды жизни данного лица. Во-вторых, существенно усложнен порядок снятия такой неприкосновенности.
При этом ряд гарантий вполне обоснован (например, право экс-президента участвовать в обсуждении вопроса о лишении его неприкосновенности, присутствовать на заседании палат парламента). Положительным моментом видится и ключевая роль палат парламента, а не СКР в данной процедуре. Другие гарантии, на мой взгляд, менее очевидны и в определенном смысле могут рассматриваться как чрезмерные.
Вместе с тем в целом изменение Конституции и законодательства в этой части представляется оправданным, поскольку сменяемость власти – прежде всего верховной – более значима, чем процедуры обеспечения и лишения неприкосновенности экс-президента. Кроме того, важно рассматривать положения ст. 92.1, 93 и 95 Конституции в совокупности с нормой ч. 3 ст. 81 о том, что одно и то же лицо не может занимать должность главы государства более двух сроков. Слово «подряд» исключено из текста Основного Закона, что не позволяет в будущем кому-либо занимать данный пост более двух сроков даже с перерывом или при изменениях статуса и компетенции Президента РФ. Таким образом, в будущем гарантии экс-президенту должны стать актуальными и востребованными.
Необходимо отметить, что сменяемость власти в целом, и прежде всего главы государства, не является чем-то незыблемым и устоявшимся. Напротив, данная тенденция получает распространение лишь в наши дни. В России нет примеров того, чтобы глава государства – будь то монарх или Генеральный секретарь ЦК КПСС, – добровольно покинул пост в ходе демократических процедур. Смена главы государства происходила либо в связи со смертью или тяжелой болезнью первого лица (причем по состоянию здоровья главы государства покидали пост, как правило, недобровольно, например, Никита Хрущев); либо в ходе переворотов (Петр III и Павел I Романовы) и революций (Николай II Романов). Кроме того, Михаил Романов и Михаил Горбачев лишились поста главы государства в результате прекращения существования самого государства в определенной исторической форме (Российской империи и СССР соответственно). Михаил Романов фактически не осуществлял функции главы государства – его отречение стало вехой упразднения монархии.
Многие зарубежные страны до сих пор являются монархиями. В большинстве своем это парламентские монархии, но при этом роль главы государства во многих монархиях значительна, а глава государства занимает свой пост многие годы или даже пожизненно (например, в Великобритании и Испании).
Не все однозначно со сменяемостью власти и в республиках. Напомню, что еще в середине ХХ в. Франклин Рузвельт осуществлял полномочия президента США четыре срока подряд. В послевоенный период Шарль де Голль возглавлял Францию не один и не два раза, всемерно укрепляя президентскую власть и не желая расставаться с ней. Более того, в разные периоды ХХ в. многие государства Европы и других континентов возглавляли диктаторы, в принципе не помышлявшие о смене власти, – в частности, Германию (Адольф Гитлер), Италию (Бенито Муссолини), Испанию (Франсиско Франко), Чили (Аугусто Пиночет), Кампучию (Пол Пот, настоящее имя Салот Сар).
Стремились к удержанию власти и другие мировые лидеры как первой, так и второй половины ХХ в., – например, первый глава возрожденного Польского государства, маршал Юзеф Пилсудский, лидеры военных хунт (Хуан Перон) и социалистических революций (Фидель Кастро и Уго Чавес). Многие режимы совершенно разных политических ориентаций были тем не менее схожи в части стремления удержать власть для своего клана (кубинский клан Кастро и никарагуанский клан Сомоса).
В настоящее время президент Камеруна Поль Бийя возглавляет страну уже 42 года, президент Экваториальной Гвинеи Теодоро Мбасого – 38 лет, президент Уганды Йовери Мусевени – 32 года. Смерь прекратила полномочия президента Зимбабве Роберта Мугабе (37 лет в должности главы государства), президента Ливии Муаммара Каддафи (32 года президентства). Однако данные примеры становятся все менее массовыми. В ХХI в. обозначилась всеобщая тенденция к ограничению сроков полномочий глав республиканских государств двумя сроками, которые суммарно, как правило, не превышают 10 лет.
Именно конец ХХ – начало ХХI в. стали периодом торжества концепции сменяемости власти, которую восприняли практически все страны, в том числе весьма далекие от моделей западной демократии (в частности, Китай). Мао Цзедун, подобно другим лидерам социалистических стран (например, Иосифу Сталину), не стремился к сменяемости власти, но после Дэн Сяопина установилась система смены власти каждые 10 лет, которой последовательно придерживались Цзян Цзэминь и Ху Цзиньтао. Будет ли соблюдать это правило Си Цзиньпин, покажет развитие событий в 2022–2023 гг.
Сменяемость власти объективно необходима не только в плане преодоления коррупции, клановости и круговой поруки, но и для обеспечения динамичного развития страны, смены управленческих трендов и моделей, обновления как технических, так и социальных систем и технологий. При этом еще совсем недавно и практически в каждой стране восхищение людей качествами того или иного национального лидера не раз служило основанием продления его полномочий. Тем не менее каждому народу приходится принимать свою «22 поправку» (поправка к Конституции США о недопустимости более двух президентских сроков для одного лица, принятая сразу после завершения правления Франклина Рузвельта).
Данный шаг в 2020 г. сделала и Россия, приняв поправку к ч. 3 ст. 81 Конституции и исключив из ее текста слово «подряд». Отныне количество сроков президентских полномочий не может быть более двух – неважно, подряд или с перерывом. Исключение сделано для Владимира Путина (ч. 3.1 ст. 81 Конституции). На будущее Основной Закон исключений не предполагает. Именно президенты Владимир Путин и Дмитрий Медведев в новой и новейшей истории России прекращали их полномочия в ходе правовых процедур.
Остается надеяться, что такой порядок станет позитивной тенденцией и продолжится в будущем с учетом поправки к ч. 3 ст. 81 Конституции, желательно – при большем политическом плюрализме.
