Кодекс административного судопроизводства РФ действует седьмой год – по меркам других процессуальных кодексов совсем недолго. С его появлением в 2015 г. процессуальное законодательства РФ претерпело значительные изменения.
Принятие КАС было обусловлено необходимостью повышения уровня доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти и местного самоуправления. Введение нового вида административного судопроизводства должно было обеспечить судебную защиту нарушенных или оспариваемых прав, законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
В целом порядок судебного разбирательства по административным делам в рамках КАС не является принципиально новым. Большинство процессуальных положений Кодекса, начиная с предъявления административного иска и заканчивая исполнением судебных актов, заимствованы из ГПК РФ. Остальные нормы, связанные с наименованием сторон и стадий административного производства, на мой взгляд, нельзя назвать значимыми изменениями. В то же время это отдельный закон, согласно которому в судах общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, связанные с судебным контролем законности и обоснованности осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Безусловно, принятие КАС не решило всех возникающих в данной сфере вопросов, и они требуют разъяснений и дополнений. За минувшие годы Пленумом Верховного Суда РФ приняты ряд постановлений, касающихся применения законодательства в области административного судопроизводства. Кроме того, ВС регулярно выносит кассационные определения по конкретным делам, в которых предлагаются новые подходы к решению процессуальных вопросов, а также публикует обзоры судебной практики, в которых представлены наиболее значимые решения в сфере административного судопроизводства.
Так, 14 марта 2022 г. ВС принял Кассационное определение № 31-КАД21-3-К6, в котором указал на ошибки судов нижестоящих инстанций, отказавших гражданину в принятии административного искового заявления в связи с непредставлением документа, подтверждающего отказ в выдаче вида на жительство. Примечательно, что гражданин несколько раз обращался в органы МВД с требованием представить ему указанный документ, однако ему было отказано со ссылкой на наличие в деле грифа ограниченного доступа. Указанным определением ВС отменил принятый по делу отказ в принятии иска и возвратил дело в суд первой инстанции для рассмотрения по существу. При этом Верховный Суд не ограничился формальным изучением доводов жалобы и проверкой принятого судом определения о возврате административного иска, но проверил и другое определение суда об оставлении заявления без движения.
Обжалуя решения госорганов, граждане зачастую сталкиваются с трудностями в представлении суду доказательств нарушения их прав. В связи с тем что КАС регулирует ситуации, когда одна из сторон обладает властными полномочиями, т.е. заведомо «сильнее» другой, общим подходом должна являться помощь в сборе таких доказательств со стороны государства в лице судебной системы. В указанном определении Верховный Суд разъяснил, что положения КАС, определяющие требования к форме и содержанию административного иска и прилагаемых к нему документов, применимы при условии, что заинтересованное лицо имеет реальную возможность представить их. Хотя в рассмотренном ВС деле гражданин, обращаясь в суд с административным иском, предъявил доказательства невозможности представления оспариваемого решения и ходатайствовал о содействии суда в его получении, тот оставил просьбу без внимания.
В нашей практике встречались подобные ситуации, когда территориальные органы МВД РФ, отказывая иностранным гражданам в реализации права, не представляли им документального подтверждения принятого решения. Это сужает возможности для судебной защиты и приводит к ошибкам, на исправление которых требуется время.
Вопросы, связанные с принятием административного искового заявления либо отказом в его принятии, весьма актуальны для граждан и организаций в случае их обращения за защитой нарушенных прав и законных интересов. Большинство оснований для отказа в принятии иска установлены ст. 128 КАС, при этом наиболее любопытным, на мой взгляд, является основание, предусмотренное п. 3 ч. 1 указанной статьи, когда судья отказывает в принятии заявления об оспаривании решения или действия (бездействия), если из него не следует, что данным решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.
Среди практикующих адвокатов и юристов даже возникла дискуссия по поводу того, допустимо ли суду в подобных случаях – на стадии принятия иска – делать вывод о наличии или отсутствии нарушения прав, свобод и законных интересов истцов. В п. 43 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019), утвержденном Президиумом ВС РФ 24 апреля 2019 г., был сделан вывод, что «при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда не может быть дана оценка действиям и полномочиям административных ответчиков, а также сделан вывод об отсутствии нарушений оспариваемыми действиями прав, свобод и законных интересов административных истцов, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению при рассмотрении и разрешении административного дела по существу».
Таким образом, в рассмотренном деле при наличии предполагаемого нарушения бездействием госорганов и органов местного самоуправления прав, свобод и законных интересов группы заявителей, суд был не вправе лишать административных истцов права на рассмотрение дела на основании предположения о том, что истцы обратились в защиту интересов неопределенного круга лиц в отсутствие соответствующих полномочий, поскольку действие п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС распространяется на ситуации, когда права, свободы и законные интересы административного истца не затронуты, а в данном случае многочисленные обращения истцов в госорганы, оставшиеся без ответа, доказывали наличие нарушения.
Необходимо отметить, что ВС сделал и ряд других весьма важных выводов, касающихся обращения граждан за судебной защитой в порядке административного производства. Так, в одном из дел гражданин пытался оспорить действия должностных лиц по эвакуации с принадлежащего ему земельного участка и помещению на специализированную стоянку временного содержания его автомобиля. Суды нижестоящих инстанций прекратили производство по делу со ссылкой на то, что дело подлежит разрешению в порядке и в соответствии с нормами КоАП РФ.
Однако ВС поправил их, указав, что поскольку КоАП не урегулирована процедура обжалования неразрывно связанных с конкретным делом об административном правонарушении решений, которые не могут быть предметом самостоятельного обжалования, доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу могут быть изложены в ходе его рассмотрения либо в жалобе на постановление или решение по этому делу. Вместе с тем в обсуждаемом случае производство по делу было прекращено, что не позволило гражданину обжаловать действия должностного лица (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 9 декабря 2020 г. № 85-КАД20-1-К1).
Как следствие, ВС сделал вывод о допустимости оспаривания подобных действий должностных лиц по правилам гл. 22 КАС, а также указал на применение данной позиции в случае, если дело об административном правонарушении не возбуждалось (п. 52 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2021), утвержденного Президиумом ВС РФ 7 апреля 2021 г.).
Позиция, высказанная в п. 3 раздела «Судебная коллегия по административным делам» Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2016), мне особенно близка, так как ВС указал, что налогоплательщик вправе реализовать права, предоставленные ему НК, посредством обращения в суд с административным исковым заявлением о признании задолженности по налогу безнадежной к взысканию.
При передаче сведений из внебюджетных фондов Федеральной налоговой службе РФ в связи с переходом к ней полномочий администрирования страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование часть информации была утрачена. При этом многие налогоплательщики узнали о наличии излишне уплаченных сумм или задолженностей лишь после истечения срока исковой давности и, если при решении вопроса о возврате или зачете уплаченного налога или страхового взноса стандартный ответ налогового органа, данный со ссылкой на абз. 1 п. 7 ст. 78 НК о том, что заявление может быть подано в течение трех лет со дня уплаты суммы, фактически свидетельствует о невозможности возврата или зачета, то в случае со взысканием задолженности налоговым органом все упирается в вопрос признания задолженности безнадежной к взысканию.
Для налогового органа наличие такого статуса задолженности не мешает предъявлению требования об ее уплате либо по меньшей мере взысканию пени за несвоевременную уплату налога. При этом по смыслу положений ст. 44 НК утрата налоговым органом возможности принудительного взыскания сумм налогов, пеней, штрафа, т.е. непринятие им в установленные сроки надлежащих мер к взысканию, сама по себе не является основанием для прекращения обязанности налогоплательщика по их уплате и, следовательно, для исключения соответствующих записей из его лицевого счета.
В рассмотренном ВС деле гражданину, обратившемуся в суд с административным иском о признании задолженности по транспортному налогу и пеням безнадежной к взысканию, было отказано в принятии заявления на основании ст. 128 КАС в связи с тем, что он избрал ненадлежащий способ защиты права. Отменяя принятые по делу судебные акты, ВС указал, что в данном случае судебное разбирательство вправе инициировать не только налоговый орган, но и налогоплательщик, в том числе путем подачи в суд заявления о признании сумм, возможность принудительного взыскания которых утрачена, безнадежными к взысканию. При этом у гражданина отсутствует обязанность обращаться с соответствующим заявлением в налоговый орган в досудебном порядке.
В целом практику Верховного Суда по разъяснению положений КАС можно считать безусловно прогрессивной и направленной на повышение уровня доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан, хотя до сих пор остается значительный круг вопросов, требующих выработки единого подхода судов к рассмотрению споров с органами государственной власти и местного самоуправления.
