В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2021 г. № 24891 одна из целей создания инновационного центра «Сколково» – улучшение делового климата для достижения стратегических целей и задач социально-экономического развития страны. В частности, для резидентов иннограда Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”» (далее – Закон о Сколково) установлены как специальный правовой режим, так и особые экономические условия. Реализация проекта осуществляется управляющей компанией – Фондом «Сколково» (некоммерческая организация «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий»).
Реализация направлений проекта возлагается на его участников, среди которых медицинские организации.
Для всех медорганизаций – независимо от форм собственности – установлены базовые правила, согласно которым одним из условий начала осуществления медицинской деятельности является необходимость получения лицензии. Точнее, это предусматривает законодательное определение термина «медицинская организация», которое раскрывает его как «юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, предоставленной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности»2. Данное требование также распространяется на иных юридических лиц, занимающихся медицинской деятельностью наряду с основной, и на индивидуальных предпринимателей.
Порядок лицензирования медицинской деятельности регламентирован Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2021 г. № 852 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра “Сколково”) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Как видно из наименования, эти правила не касаются территории инноцентра «Сколково», что при детальном рассмотрении указывает на ряд возможных проблем для медицинского сообщества.
Во-первых, правила, установленные для лицензирования медицинских организаций, не входящих в деятельность иннограда, более прозрачны.
Законодательством установлено, что лицензирование – это деятельность лицензирующих органов, которые не только предоставляют такое специальное разрешение, но и оценивают соблюдение соискателем требований, предусмотренных для получения лицензии, а также формируют и ведут реестр выданных лицензий3.
В ст. 17 Закона о Сколково детализированы особенности осуществления медицинской деятельности на территории инноцентра, заключающиеся в том, что заниматься медицинской деятельностью могут только организации, входящие в частную систему здравоохранения. При этом лицензию на соответствующие виды деятельности они не получают. Вместо этого предусмотрены специальное разрешение, выдаваемое управляющей компанией, которая обязана самостоятельно разработать порядок и основания выдачи, а также аннулирования разрешений; формы документов, представляемых в органы государственной власти и местного самоуправления для подтверждения статуса организаций.
Из указанных норм не следует, что именно означает подтверждение такого статуса и какое решающее значение для начала ведения медицинской деятельности оно имеет. Вместе с тем правила осуществления медицинской деятельности либо разрабатываются и утверждаются управляющей компанией, либо утверждаются Фондом «Сколково» при привлечении к их разработке третьих лиц. Однако из данных положений также не следует уровень квалификации, предусмотренный для разработчиков, и не предполагается, что оценка соблюдения соискателем разрешения будет осуществляться Фондом с компетенцией, эквивалентной компетенции Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения для предоставления лицензий.
Несмотря на то что упомянутые правила после утверждения направляются Фондом «Сколково» в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю и надзору, а также размещаются на сайте Фонда, можно констатировать, что такое направление носит уведомительный характер и не означает согласования нормативной техники управляющей компании с указанным органом.
Особого внимания заслуживает прозрачность ведения медицинской деятельности как для пациентов, так и для надзорных органов в отношении видов работ, на которые клинике выдано разрешение. Так, в отношении лицензий, выданных Росздравнадзором, предусмотрена функция получения выписки из реестра лицензий на сайте Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения. В отношении резидентов инноцентра «Сколково» эта функция возможна лишь в ограниченном формате, когда заинтересованное лицо может найти сайт компании и при наличии ознакомиться с копией разрешения либо посмотреть на сайте Фонда «Сколково» дату выдачи разрешения.
Во-вторых, правовая природа актов Фонда «Сколково», на мой взгляд, противоречива.
Так, Законом о Сколково не предусмотрено право управляющей компании принимать правовые акты, а в ст. 5 употреблен не менее неоднозначный термин «действия» в отношении полномочий или компетенций управляющей компании. При этом в ст. 7 Закона закреплено, что правила проекта – это совокупность прав и обязанностей лиц, участвующих в его реализации, которые утверждаются управляющей компанией. Однако данное положение не определяет юридический сущности правил проекта, а следовательно, их место в иерархии источников права, а также соотношение с иными нормативными правовыми актами. При таких обстоятельствах предписания Фонда в условиях договоров с субъектами предпринимательской деятельности могут оказаться необязательными для исполнения.
В-третьих, высокие правовые риски для участников проекта при ведении медицинской деятельности.
Законом о Сколково установлено, что рассматриваемые организации обладают всеми правами, предоставляемыми организациям, получившим лицензии на осуществление медицинской деятельности. Соответственно, предметом госконтроля (надзора) является проверка соблюдения правил, установленных с учетом положений данного Закона.
Для определения санкций за несоблюдение указанных правил Законом о Сколково предусмотрена отдельная статья, которая носит бланкетный характер. Так, в ст. 18 указано, что все лица, участвующие в реализации проекта, несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность. В числе прочего принятие управляющей компанией решений о применении на территории инноцентра требований в сферах обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также правил осуществления медицинской деятельности, выполнение которых повлекло причинение вреда жизни или здоровью людей и (или) материальный ущерб, признается нарушением законодательства РФ и влечет соответствующие названным нормам последствия.
Как отмечалось, учитывая неочевидность качества правовой техники норм, закрепленных для соискателей при получении разрешительной документации, а также квалификации привлеченных специалистов, уполномоченных на проведение экспертиз для выдачи разрешений, представляются очевидными возможные допущения, которые могут возникнуть при контроле за соблюдением санитарно-эпидемиологических норм, лицензионных требований, требований пожарной безопасности, в ходе осуществления деятельности, которые могут привести к назначению административных штрафов, установленных КоАП.
Еще более опасными видятся риски, которые могут возникнуть в отношении остальных видов санкций, установленных законом. При учете описанных рисков стоит задуматься, будет ли медицинская помощь при возникновении внештатной ситуации оказана качественно, поскольку качество ее оказания – самый частый предмет жалоб со стороны пациентов и их родственников.
Таким образом, в правовом регулировании медицинской деятельности на территории инновационного центра «Сколково» для медицинских работников и работников организаций в сфере здравоохранения образуется «точка бифуркации»: станет ли состояние системы хаотичным или она перейдет на новый, высокий уровень упорядоченности? При этом, как представляется, условия регламентации оказания первой и медицинской помощи на территории инноцентра предполагают, что рисков как для медорганизаций, так и для пациентов существенно больше, чем возможностей, способствующих инновационному развитию системы.
1 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации “Экономическое развитие и инновационная экономика” и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации».
2 Пункт 11 ч. 1 ст. 2 Закона об основах охраны здоровья граждан.
3 Пункт 1 ст. 3 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
