Проект Комитета гражданских инициатив «Открытая полиция» подготовил для «АГ» серию публикаций, посвященных судебным актам, связанным с деятельностью правоохранительных органов в России и призванным защитить права граждан при взаимодействии с полицией. «АГ» попросила адвокатов оценить значимость этих судебных решений и предположить, могут ли они повлиять на российское законодательство или правоприменительную практику.
1. Об обязанности полиции помочь чиновникам привлечь к ответственности нарушителей
2 июля 2018 г. КС вынес Постановление № 27-П по делу о проверке конституционности абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ. Согласно этой норме полицейские составляют протоколы о правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, если передача этих полномочий предусмотрена соглашениями между МВД и региональными органами исполнительной власти. На неопределенность данного законоположения указало Законодательное Собрание Ростовской области, по мнению которого наличие таких соглашений между МВД и органами исполнительной власти регионов является императивным условием для наделения полиции правом составлять протоколы о соответствующих правонарушениях и тем самым нарушается Конституция. Данная ситуация, по мнению заявителя, препятствует защите прав и свобод граждан и обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на территории всех субъектов РФ.
КС указал, что порядок заключения между региональными властями и МВД соответствующих соглашений урегулирован в Законе об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и конкретизирующими его подзаконными актами, и признал, что оспариваемое законоположение соответствует Конституции.
Юрист проекта «Открытая полиция», стажер адвоката АП Санкт-Петербурга Александр Передрук отметил, что разъяснения Суда могут способствовать решению проблемы, связанной с привлечением граждан и юрлиц к предусмотренной региональным законодательством административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности.
Адвокат Илья Трайнин заметил, что на первый взгляд оно кажется рядовым и направленным на разъяснение «тонкостей» в системе регулирования правоотношений между федеральными органами и органами субъектов РФ. «Все же таковым его считать нельзя. Составление протокола об административном правонарушении, посягающем на общественный порядок или общественную безопасность, часто сопровождается доставлением, административным задержанием, досмотром и другими процедурами, обеспечивающими производство по делу, изложенными в ст. 27.1 КоАП РФ. Таким образом, затрагиваются личные права и свободы граждан», – пояснил он.
По мнению эксперта, ключевыми моментами решения Суда являются выводы о том, что отсутствие у властей субъекта РФ соглашения с полицией не лишает их «адекватных юридических возможностей для процессуального обеспечения применения установленной ими административной ответственности за нарушения общественного порядка и общественной безопасности» и что «в распоряжении субъектов РФ имеются достаточные правовые средства для осуществления производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных их собственными законами». «Таким образом, не исключаю возможности появления у субъектов РФ и даже у муниципалитетов квазиполицейских служб с соответствующими полномочиями, что может повлиять на права и свободы граждан», – заключил Илья Трайнин.
2. О значении протокола для обеспечения прав подозреваемых
14 февраля 2017 г. ЕСПЧ вынес Постановление по делу «Денисенко (Denisenko) против России» (жалоба № 18322/05). Максим Денисенко был арестован по подозрению в совершении грабежа, а также заподозрен в административном правонарушении в виде мелкого хулиганства, после чего был задержан для рассмотрения этого правонарушения. В своей жалобе в ЕСПЧ Денисенко отметил, что Правительство не представило никаких документов, касающихся предполагаемого административного разбирательства в отношении него, и не объяснило, какие исключительные обстоятельства оправдывали применение к нему административного задержания.
ЕСПЧ указал, что протокол об административном задержании должен был быть составлен не позднее чем через три часа, однако в материалах дела он отсутствовал вовсе. Суд заключил, что отсутствие процессуального документа о задержании свидетельствует о полном отрицании властями принципиально важных гарантий, содержащихся в ст. 5 Конвенции.
Ошибочно полагать, что один лишь факт подозрения лица в совершении правонарушения автоматически позволяет полицейским задерживать гражданина и лишать его свободы даже на три часа, а уж тем более на 48 часов – положения национального закона требуют от правоохранительных органов аргументировать необходимость принятия столь радикальной меры, а также пояснить, в чем состоит исключительность конкретного случая по смыслу ст. 27.3 КоАП РФ. Наконец, для защиты прав гражданина полицейские обязаны составить протокол об административном задержании, который включает в себя, среди прочего, сведения о времени и месте задержания, а также его мотивах.
Более того, в ст. 3.9 КоАП РФ установлено, что срок административного задержания включается в срок административного ареста, поэтому неоформление протокола об административном задержании сотрудниками полиции на практике делает невозможным включение периода задержания в срок назначенного судом наказания, если лицо впоследствии все же будет признано виновным.
3. О том, что свобода собраний не должна нарушаться под предлогом защиты участников
17 марта 2017 г. КС вынес Постановление № 8-П по жалобе Владимира Сергиенко на неконституционность положения п. 13 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции о праве сотрудников правоохранительных органов принудительно доставлять граждан в отделение в целях защиты от непосредственной угрозы их жизни и здоровью. Заявитель указал, что данное законоположение допускает прекращение законного одиночного пикетирования посредством доставления участника пикета в отделение полиции под предлогом защиты его жизни вместо защиты участника пикета на месте.
КС постановил, что оспариваемое положение не противоречит Конституции. При этом Суд указал, что действия полиции по защите осуществляющих пикетирование граждан должны быть соразмерны характеру и степени угроз их правам, жизни и здоровью. Применение же мер, предусмотренных ст. 13 Закона о полиции, при отсутствии таких угроз не соответствует конституционно-правовому смыслу данного регулирования и может приводить к ограничению права на проведение публичных мероприятий.
Александр Передрук пояснил, что правовая позиция КС согласуется со сложившейся практикой ЕСПЧ, в соответствии с которой мирное пикетирование может раздражать лиц, выступающих против идей или требований, которые гражданин стремится обнародовать, однако при содействии со стороны государства он должен иметь возможность выразить свое мнение. В обязанность государства входит создание благоприятных условий для участия в общественных дискуссиях всех заинтересованных лиц (эта позиция ЕСПЧ отражена в Постановлении по делу «Динк против Турции» от 14 сентября 2010 г.), однако обеспечение такого рода условий не должно вторгаться в существо этого права.
4. О позитивных обязательствах государства по гарантии независимого правосудия
12 июля 2016 г. ЕСПЧ вынес Постановление по делу «Котельников (Kotelnikov) против России» (жалоба № 45104/05). В жалобе Михаил Котельников утверждал, что Российская Федерация не исполнила обязательство по проведению эффективного расследования по факту дорожно-транспортного происшествия. Он полагал, что суды неправильно квалифицировали действия П. как нарушение правил дорожного движения, и настаивал, что эти действия были преднамеренными с целью совершить попытку убийства или причинить вред его здоровью в отместку за инцидент, произошедший между ними ранее. Заявитель также сослался на то, что органы власти намеренно затянули уголовное преследование П., что имело следствием избежание им наказания.
Европейский Суд отметил, что производство по уголовному делу было неоперативным и это привело к его прекращению в связи с истечением срока давности для привлечения к ответственности. Прекращение уголовного дела по причинам, не зависящим от воли потерпевшего, ЕСПЧ признал процессуальным нарушением ст. 2 Конвенции.
Александр Передрук подчеркнул, что неэффективное расследование правоохранительными органами уголовного дела, в результате которого преступник, чьи действия угрожали жизни потерпевшего, избежал наказания, может представлять собой нарушение норм международного публичного права.
В Постановлении «Котельников против России» ЕСПЧ пришел к выводу о том, что Конвенция требует от властей обеспечить эффективность судебной системы, что даст возможность привлекать к ответственности преступников, а также обязывает государства предоставлять потерпевшим механизмы для возмещения ущерба. Стоит отметить, что данное постановление не повлияло на законодательство или правоприменительную практику.
Здесь можно провести параллель с подачей жертвами бесчеловечного и унижающего достоинство обращения в национальные суды исков о компенсации морального вреда в связи с ненадлежащими условиями содержания под стражей. Суды взыскивают смешные суммы либо отказывают в возмещении, и единственным способом получить достойную компенсацию является обращение в ЕСПЧ. Кроме того, до тех пор, пока не будет введена уголовная и гражданско-правовая ответственность в отношении следователей за неэффективное расследование, пока не отменят срок исковой давности и срок привлечения к уголовной ответственности, постановления Европейского Суда будут исполняться только в части компенсационных выплат.
20 сентября 2016 г. ЕСПЧ вынес Постановление по делу «Карелин (Karelin) против России» (жалоба № 926/08). Адвокат Михаил Карелин указал на то, что неучастие прокурора в деле в отношении него об административном правонарушении повлекло нарушение ст. 6 Конвенции («Право на справедливое судебное разбирательство»). ЕСПЧ пришел к выводу, что отсутствие в КоАП РФ положений, обязывающих прокурора участвовать при рассмотрении отдельных дел об административных правонарушениях в качестве представителя органа обвинения, нарушает право на справедливое и беспристрастное судебное разбирательство, поскольку в такой ситуации суд не имеет альтернативы и берет на себя бремя поддержки обвинения в ходе рассмотрения дела.
Александр Передрук отметил: «В постановлении ЕСПЧ подняты важные вопросы, касающиеся системных недостатков национального законодательства в виде нарушения требования беспристрастности, принципа равенства сторон и состязательности процесса. Примечательно, что позже ЕСПЧ неоднократно устанавливал нарушение ст. 6 Конвенции в связи с отсутствием стороны обвинения в делах об административных правонарушениях. Последовательная позиция Суда свидетельствует о том, что шансы выиграть подобные дела очень велики. При этом спектр таких дел весьма широк и включает в себя, например, даже отдельные нарушения правил дорожного движения».
Нельзя считать нормальной ситуацию, когда суд, «независимый арбитр», по сути, берет на себя функции обвинения. При этом на стороне лица, привлекаемого к административной ответственности, зачастую нет никого – ни защитника, ни даже близких, которые могли бы поддержать морально (зачастую им просто неоткуда узнать о происходящем: телефон отобрали, человек пропал).
Надо заметить, что по делам о правонарушениях несовершеннолетних у суда, да и КДН, есть обязанность уведомить прокурора. Но в этом случае прокурор выполняет надзорные функции, он не является обвинителем по делу. Да и явка его необязательна – главное, уведомить. Так, на прошлой неделе именно по причине неуведомления прокурора у нас было отменено постановление Комиссии по делам несовершеннолетних Басманного района в отношении мальчика, привлеченного к административной ответственности по ч. 6.1 ст. 20.2 КоАП РФ – а по сути за то, что он с товарищами давал интервью немецкому телеканалу, что не понравилось сотрудникам полиции, и они их задержали. Дело длилось 1,5 года, и теперь оно прекращено за давностью. Мальчик считается не привлеченным к административной ответственности.
6. Об отказе в возбуждении дела по факту гибели в полиции как нарушении права на жизнь
18 июня 2015 г. ЕСПЧ вынес Постановление по делу «Фанзиева (Fanziyeva) против России» (жалоба № 41675/08). Заявительница утверждала, что ее дочь подверглась жестокому обращению со стороны сотрудников милиции, затем они выбросили ее из окна местного милицейского участка, после чего она скончалась, и при этом не было проведено эффективное расследование всех обстоятельств произошедшего. ЕСПЧ пришел к выводу, что власти несут ответственность за лиц, находящихся под их полным контролем, а отказ в возбуждении уголовного дела по факту гибели человека в здании милицейского участка представляет собой нарушение права на жизнь, охраняемого положением ст. 2 Конвенции, даже если отсутствуют доказательства того, что смерть наступила в результате умышленных действий полицейских, так как доследственная проверка не способна установить ни обстоятельства гибели, ни виновных лиц.
Александр Передрук рассказал: «Европейский Суд неоднократно подчеркивал, что лица, содержащиеся под стражей, находятся в особо уязвимом положении и власти отвечают за то, как с ними обращаются. Общее правило предусматривает, что факт смерти лица, находящегося под стражей, при подозрительных обстоятельствах должен порождать вопрос о том, соблюдено ли государством обязательство по защите его права на жизнь. Власти должны принять меры, способные свести к минимуму потенциальную угрозу жизни и здоровью задержанных лиц».
7. О получении доказательств под принуждением и в отсутствие адвоката
6 октября 2015 г. ЕСПЧ вынес Постановление по делу «Турбылев (Turbylev) против России» (жалоба № 4722/09). В своей жалобе заявитель указал, что подвергся бесчеловечному и унижающему достоинство обращению во время содержания в милиции с целью принуждения к признанию в совершении преступления. Также он жаловался на то, что его право на справедливое судебное разбирательство было нарушено использованием признания, полученного от него в результате жестокого обращения в милиции в отсутствие адвоката.
ЕСПЧ установил, что государство-ответчик допустило нарушения положений ст. 3 Конвенции как в материально-правовом аспекте – именно сотрудники милиции избили заявителя, так и в процессуальном – власти уклонились от обязанности проведения эффективного расследования, способствуя тем самым чувству безнаказанности сотрудников правоохранительных органов. Кроме того, Суд указал, что право на справедливое судебное разбирательство должно быть «практическим и эффективным», поэтому доступ к услугам адвоката должен быть обеспечен с первого допроса подозреваемого в полиции, если при особых обстоятельствах конкретного дела нет веских причин для ограничения этого права. «Праву на защиту в принципе был бы причинен невосполнимый ущерб, если бы компрометирующие показания, полученные в период милицейского допроса в отсутствие адвоката, были использованы для осуждения», – резюмировал Суд, указав, что системного ограничения права на получение юридической помощи на основании национального закона достаточно для установления нарушения ст. 6 Конвенции.
Александр Передрук разъяснил, что в деле Турбылева сотрудники милиции допустили нарушение требований уголовно-процессуального законодательства о том, что право на доступ к адвокату возникает с момента фактического задержания. При этом отсутствие в законе требования о праве на доступ к адвокату при подаче заявления о явке с повинной было использовано сотрудниками милиции как способ ограничения права: заявителю был предоставлен адвокат только в рамках допроса – после составления протокола о задержании. По словам юриста, такое положение дел невосполнимым образом повредило правам защиты – ни помощь адвоката, ни состязательный характер дела при последующем судебном разбирательстве не могли устранить нарушения, которые были допущены в милиции. «Ввиду использования национальными судами протокола о явке с повинной, составленного в отсутствие адвоката и в результате жестокого обращения, ЕСПЧ пришел к выводу о том, что это обстоятельство сделало судебное разбирательство несправедливым, – отметил он. – Кроме того, ЕСПЧ обратил внимание на необходимость властей проявлять надлежащую реакцию при расследовании серьезных утверждений о жестоком обращении со стороны полиции».
8. О праве на бесплатную юридическую помощь задержанных за нарушение КоАП
19 ноября 2015 г. ЕСПЧ вынес Постановление по делу «Михайлова (Mikhaylova) против России» (жалоба № 46998/08). Заявительница жаловалась на то, что она не получила бесплатную юридическую помощь в разбирательстве по делу об административном правонарушении.
Европейский Суд сослался на позицию КС РФ, согласно которой федеральный законодатель может установить критерии доступа к бесплатной юридической помощи в делах об административных правонарушениях в ситуациях, «когда степень вмешательства в конституционные права или свободы в результате преследования на основании КоАП РФ становилась сравнимой с мерами, предусмотренными уголовным законом». Европейский Суд учел, что заявительница не могла воспользоваться юридической помощью в принципе, независимо от ее формы, и заключил, что имело место нарушение ст. 6 Конвенции. Суд пришел к выводу, что, несмотря на небольшой размер предусмотренного законом штрафа, в деле Михайловой «интересы правосудия» требовали предоставления ей бесплатной юридической помощи.
Анастасия Саморукова пояснила, что отдельные административные правонарушения носят уголовно-правовой характер в смысле ст. 6 Конвенции, на что Европейский Суд неоднократно указывал Российской Федерации, например в Постановлении по делу «Каспаров и другие против России». По ее словам, ЕСПЧ отметил, что применимость ст. 6 Конвенции должна оцениваться на основе трех критериев, изложенных в решении по делу «Энгель и другие против Нидерландов». Чтобы определить, классифицируется ли правонарушение как «уголовное» для целей Конвенции, «в первую очередь необходимо установить, принадлежит ли положение, содержащее определение правонарушения, к уголовному праву в правовой системе государства-ответчика; далее необходимо учитывать природу нарушения и степень суровости наказания за него». В ряде случаев, если сфера, определенная в государстве как «административная», включает в себя некоторые правонарушения, носящие уголовный характер, «но слишком тривиальные для того, чтобы регулироваться нормами уголовного права и процесса» (как в деле «Палаоро против Австрии»), то определение, предлагаемое национальным законодательством, не является решающим, в этой ситуации природа правонарушения является более существенным фактором. Кроме того, при определении, относится ли нарушение к уголовной сфере, особое значение придается любой форме лишения свободы.
Меня не может не радовать Решение ЕСПЧ по делу «Михайлова против России». Особенно если праву на бесплатную юридическую помощь в разбирательстве по делу об административном правонарушении будет коррелировать обязанность правоохранительной системы и судов такое право обеспечить.
Причем важно, чтобы это право возникало с момента задержания: адвокаты знают, что до момента доставления может пройти много времени, и это ожидание, например в полицейском автобусе в течение трех-пяти-восьми часов, нормативно не регулируется, человек просто пропадает из виду близких. Кроме того, существует проблема неоформленного задержания. Действительно, нельзя удерживать лицо свыше трех часов без составления протокола. Теоретически человек может «встать и уйти», но практически это невозможно. Люди часами сидят в ОВД без оформления протокола, не понимая, по какому поводу их задержали. А если еще и телефон отбирают (что, кстати, незаконно, но практикуется повсеместно, особенно по «митинговым» задержаниям), человек оказывается совершенно беззащитным: он может быть избит, его могут допросить по уголовному делу. Попытки защитника прорваться к нему превращаются в настоящий квест, не всегда выполнимый. Я рассказывала о таком случае в публикации «Адвокатов не пускаем – у нас тут “Крепость”»: в ОМВД объявили «план “Крепость”» и перестали допускать адвокатов к доверителям, хотя остальные могли попасть на территорию отделения.
9. О возмещении вреда при незаконном задержании независимо от вины должностных лиц
16 июня 2009 г. Конституционный Суд вынес Постановление № 9-П. Предметом рассмотрения стали нормы КоАП, ГК и ГПК, регулирующие применение административного задержания, а также последующее возмещение вреда, в том числе морального, причиненного незаконными действиями органов публичной власти и их должностными лицами. Суд разъяснил, что задержание не может применяться автоматически при наличии оснований полагать, что гражданин совершил правонарушение, а вред в случае незаконного задержания подлежит возмещению независимо от вины органов власти и должностных лиц.
Александр Передрук отметил: «Даже незначительное по времени ограничение свободы является вмешательством в право на свободу и личную неприкосновенность, охраняемое положениями Конституции. Этому корреспондирует ст. 5 Европейской конвенции. КС обратил внимание на то, что это право может быть ограничено лишь при соблюдении общеправовых принципов и на основе конституционных критериев необходимости, разумности и соразмерности».
10. Об обеспечении явки свидетелей в судебное заседание
5 февраля 2009 г. ЕСПЧ вынес Постановление по делу «Макеев (Makeyev) против России» (жалоба № 13769/04). Анатолий Макеев указал в жалобе, что суд при рассмотрении уголовного дела в отношении него принял показания свидетелей, которых он не имел возможности допросить. Заявитель утверждал, что власти не приняли адекватных мер для обеспечения явки свидетелей в судебное заседание, и их показания были оглашены по просьбе прокурора. С учетом того, что Макееву не была предоставлена возможность перекрестного допроса трех свидетелей, показания которых имели решающее значение для признания его виновным, ЕСПЧ заключил, что право заявителя на защиту было ограничено в степени, несовместимой с гарантиями, предусмотренными ст. 6 Конвенции.
Александр Передрук отметил: «ЕСПЧ изучил три важных аспекта дела: являлось ли отсутствие возражений огласить показания свидетелей отказом от права на их допрос в судебном заседании, были ли их показания решающими для дела и приняли ли власти достаточные меры для того, чтобы обеспечить явку свидетелей в суд. Ответы на эти три вопроса помогают сформулировать критерии, предъявляемые ЕСПЧ к праву допрашивать свидетелей или к обязанности их допросить, а также возможности использования показаний свидетелей, не представленных в суде».
