×

КС исследовал вопрос о природе административных мер реагирования Центробанка

Суд напомнил, что отзыв банковской лицензии не прекращает деятельность банка как юрлица, служит исключительной мерой воздействия на нарушителя и может быть оспорен в судебном порядке
По мнению одного из экспертов «АГ», Конституционный Суд не решил проблему необоснованных случаев отзыва лицензий у банков и введения временной администрации. Другой эксперт полагает, что орган конституционного контроля косвенным образом подтвердил сложившуюся практику введения временной администрации в банках в случаях, указанных в оспариваемых заявителем законах.

11 апреля Конституционный Суд РФ вынес два определения по жалобам банка «ЮГРА» на ряд положений Закона о банкротстве и банковского законодательства.

Обстоятельства дела, ставшие поводом для обращения в КС

В 2017 г. арбитражный суд отказал ПАО Банк «ЮГРА» в удовлетворении заявления о признании недействительными приказов Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций и назначении временной администрации по управлению кредитной организацией. Решение суда устояло в апелляции и кассации, Верховный Суд отказался рассматривать жалобу заявителя. В феврале 2019 г. суд оставил без удовлетворения заявление банка о пересмотре решения по вновь открывшимся обстоятельствам.

Безуспешной оказалась попытка банка оспорить в различных судебных инстанциях, включая высшую, приказы мегарегулятора о возложении на госкорпорацию «Агентство по страхованию вкладов» функций временной администрации по управлению банком и о введении моратория на удовлетворение требований кредиторов банка, а также связанного с ними предписания Банка России. В рамках рассмотрения дела суд первой инстанции отказал заявителю в истребовании и приобщении к делу плана участия госкорпорации «Агентство по страхованию вкладов» в мероприятиях по предупреждению его банкротства.

Доводы жалоб

Банк «ЮГРА» обратился в Конституционный Суд с двумя жалобами: в первой он оспаривал конституционность положений подп. 1 и 2 п. 1 ст. 189.31, ст. 189.47 Закона о банкротстве, а также п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности; во второй – подп. 2 и 7 п. 1 ст. 189.26 Закона о банкротстве и ст. 73 Закона о Центральном банке.

Так, в первой жалобе заявитель указал, что суды необоснованно лишены возможности проводить проверку обоснованности действий временной администрации по управлению кредитной организацией, повлекших отзыв у последней лицензии. Из-под судебного контроля также неправомерно изъяты действия Банка России, когда он, вопреки ранее принятому решению отказаться от применения в отношении кредитной организации мер принуждения, применяет к ней затем эти меры. Мегарегулятор вправе применять в отношении кредитной организации две меры воздействия за одни и те же нарушения: сначала Банк России направляет предписание по их устранению, а затем отзывает банковскую лицензию, отказываясь оценивать действия, предпринятые нарушителем по устранению вменяемых ему нарушений, безотносительно к форме и степени вины в их совершении, а равно к их последствиям.

Во второй жалобе отмечалось, что оспариваемые им нормы по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, позволяют судам не проверять фактическое наличие оснований для введения временной администрации в кредитной организации, а сослаться лишь на сделанное Банком России предположение о возможном наличии указанных оснований. Также суды лишены возможности проверить законность действий Банка России по утверждению плана участия госкорпорации «Агентство по страхованию вкладов» в мероприятиях по предупреждению банкротства кредитной организации и его содержания – в указанном случае суды лишь проверяют наличие доказательств формального утверждения мегарегулятором этого плана. Кроме того, Банк России может выносить предписания со сроком исполнения, соблюдение которого заведомо невозможно.

Изучив материалы жалоб, Конституционный Суд РФ отказался принимать их к производству.

Выводы Суда по первому делу

Относительно доводов первой жалобы КС РФ в Определении № 866-О отметил, что временная администрация реализует полномочия исполнительных органов кредитной организации и проводит ее обследование (подп. 1 и 2 п. 1 статьи 189.31 Закона о банкротстве). Конституционные права кредитной организации не нарушаются правовыми нормами, определяющими функции временной администрации, если последняя вкупе с назначившим ее мегарегулятором исполняет такие нормы в соответствии с иными положениями законодательства.

Также КС РФ указал на отсутствие формальной неопределенности, предполагающей произвольное применение норм, в положениях о полномочиях АСВ касательно осуществления мер по предупреждению банкротства банка, имеющего признаки неустойчивого финансового положения, создающего угрозу интересам его кредиторов (вкладчиков) и (или) угрозу стабильности банковской системы.

Исходя из закрепленного за каждым права на судебную защиту, Конституционный Суд посчитал, что спорные положения Закона о банкротстве не препятствуют проверке судом законности и обоснованности решений и действий временной администрации по управлению кредитной организацией и Банка России. Они не предрешают оценку суда имеющихся в деле доказательств, как и отказ суда от их исследования и оценки или же истребования доказательств по обоснованному обращению заинтересованных лиц. Следовательно, эти нормы не отдают прерогативу в оценке финансового состояния банка его временной администрации и Банку России и не освобождают суд от оценки состояния банка на дату отзыва лицензии и от изучения всей совокупности доказательств, включая их истребование и (или) назначение экспертиз.

Отзыв банковской лицензии, как указал КС, представляет собой решение Банка России, принимаемое в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Такое решение не прекращает деятельность кредитной организации как юрлица, а означает лишь запрет совершать какие-либо банковские операции и представляет собой исключительную меру воздействия к нарушителю.

Со ссылкой на Определение от 16 июля 2015 г. № 1700-О Конституционный Суд подчеркнул, что, усматривая в отзыве банковской лицензии признаки санкции за неисполнение банком нормативных предписаний, Суд воздержался от дачи исчерпывающей дефиниции, которая ставила бы ее применение строго в рамки принципов юридической ответственности и тем самым исключала бы отзыв лицензии как меры превентивного принуждения и (или) обеспечения в рамках процедур несостоятельности (банкротства). Отмечено, что банк вправе оспорить в суде применяемые к нему принудительные меры воздействия.

Также КС РФ пояснил, что в деле заявителя отзыв лицензии на осуществление банковских операций обоснован, помимо ссылки на п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках, прежде всего, положениями п. 1 и 2 ч. 2 ст. 20 этого же закона, которые обязывают Банк России отозвать такую лицензию по отдельно предусмотренным ими основаниям (при значении всех нормативов достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации ниже 2%; при размере ее собственных средств (капитала) ниже минимального значения уставного капитала на дату ее госрегистрации).

Выводы Суда по второму делу

В Определении № 867-О по второй жалобе банка «ЮГРА» Конституционный Суд пояснил, что оспариваемые положения не содержат явных признаков неопределенности в том, по каким основаниям следует назначать временную администрацию по управлению банком. Суды не могут интерпретировать и применять оспариваемые положения Закона о банкротстве так, чтобы это препятствовало проверке оснований к применению принудительных мер и законности действий Банка России, в том числе при утверждении плана участия АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка.

Не предполагает произвольного применения и ч. 1 ст. 73 ст. Закона о Банке России, которая предусматривает лишь то, что Банк России при осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет к нарушителям соответствующие меры. Как по своему буквальному смыслу, так и в системе действующего регулирования эта норма не предполагает заведомо неисполнимых, явно неразумных сроков реализации предписаний ЦБ.

Кроме того, Суд пояснил, что, принимая к сведению сам факт утверждения Банком России плана участия госкорпорации в мероприятиях по предупреждению банкротства заявителя, суды связывали назначение временной администрации по управлению банком не столько с этим обстоятельством, сколько с иными основаниями.

С учетом изложенного Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что заявитель в своих жалобах фактически оспаривает состоявшиеся по его делу судебные постановления, пересмотр которых явно не входит в компетенцию Суда.

Эксперты «АГ» прокомментировали выводы КС РФ

Адвокат МКА «Железников и партнеры» Вячеслав Голенев полагает, что проблема, рассматриваемая в этих двух определениях КС РФ, достаточно остра: «Уже ни для кого не секрет, что в отдельных случаях отзыв лицензии у банка и введение временной администрации представляется не совсем очевидным».

По мнению эксперта, проблема так и осталась неразрешенной. «В банковском законодательстве и в Законе о банкротстве наличествует огромный пласт норм, который регулирует ситуацию с мерами реагирования регулятора на нарушения в банковской сфере. Однако насколько эти нормы гармонизированы друг с другом, не является ли регулирование избыточным, и более того – не противоречат ли нормы друг другу и не приводит ли все изложенное к ситуации правовой неопределенности в отношении статуса кредитной организации в отношениях с ЦБ РФ – этот вопрос до недавнего времени не вербализировался, хотя и витал в воздухе», – полагает адвокат.

«На примере конкретной ситуации заявителя ответ на указанные вопросы не дали ни арбитражные суды, ни Конституционный Суд, вряд ли можно расценивать в качестве ответа выводы, содержащиеся в определениях КС РФ», – считает Вячеслав Голенев. В то же время он положительно оценил тот факт, что Суд хотя бы не уклонился от исследования вопроса о самой природе административных мер реагирования Центробанка, прямо указав на принципиальную возможность оспаривания нормативных актов и предписаний Банка России с обязанностью судов по существу рассматривать все обстоятельства такого дела, а не только формальное соблюдение мегарегулятором норм банковского и банкротного права.

В свою очередь адвокат практики «Реструктуризация и банкротство» юридической фирмы ART DE LEX Юлия Шилова отметила: «Конституционный Суд РФ указал, что оспариваемые банком нормативные акты не содержат положений, которые бы мешали объективному и беспристрастному исследованию соответствия фактических данных условиям введения временной администрации в рамках судебного разбирательства, однако проверка полноты исследования этих фактических обстоятельств арбитражными судами не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ».

По мнению эксперта, орган конституционного контроля косвенным образом подтвердил сложившуюся практику введения временной администрации в банках в случаях, указанных в оспариваемых законах.

Рассказать: