12 ноября Конституционный Суд вынес Постановление № 51-П по делу о проверке конституционности п. 3 ч. 1 ст. 30.1 и иных положений о подсудности Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с запросом Подольского городского суда Московской области.
Запрос в Конституционный Суд
В ноябре 2022 г. с участием экипажа фуры, загрузившейся на складе ООО «Вайлдберриз» в деревне Коледино Московской области, произошел несчастный случай при разгрузке в Санкт-Петербурге. По факту происшествия комиссией был составлен акт о несчастном случае на производстве, в котором, в частности, было указано, что водители-экспедиторы ООО «Вайлдберриз» были допущены к исполнению трудовых обязанностей без прохождения ими в установленном порядке обязательного предрейсового медицинского осмотра. В связи с этим Государственная инспекция труда Санкт-Петербурга признала компанию виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 5.27.1 «Нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации» КоАП, и назначила ей штраф в размере 110 тыс. руб.
Защитник ООО «Вайлдберриз» обжаловал это постановление в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга, который направил жалобу в Подольский городской суд Московской области. В ходе обжалования постановления инспекции материалы дела неоднократно пересылались между судами двух регионов, спорящими об определении территориальной подсудности: по месту допуска водителей к исполнению трудовых обязанностей – в городском округе Подольск или по месту нахождения трудовой инспекции, вынесшей постановление – в Санкт-Петербурге.
Подольский городской суд, усмотрев в этой ситуации неопределенность норм КоАП, приостановил производство по делу и направил запрос в Конституционный Суд. Он указал, что п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ не соответствует Конституции РФ, поскольку не позволяет однозначно определить территориальную подсудность рассмотрения судом жалобы на вынесенное должностным лицом постановление по делу об административном правонарушении. Заявитель также полагает, что КоАП в целом не соответствует положениям Основного Закона, поскольку допускает споры о подсудности между судами.
КС указал на отсутствие единообразия в применении оспариваемой нормы
Изучив запрос, Конституционный Суд отметил, что право на судебную защиту путем рассмотрения дела компетентным, независимым и беспристрастным судом означает, в частности, что такое разбирательство должно осуществляться не произвольно выбранным, а законно установленным судом. Несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это – и само право на судебную защиту. Устанавливая порядок производства по делам об административных правонарушениях, КоАП определяет подсудность таких дел в соответствии с законодательством о судебной системе и с учетом установленной структуры федеральных органов исполнительной власти.
В ст. 29.5 КоАП закреплены правила, определяющие место рассмотрения дела об административном правонарушении и выступающие критериями определения территориальной юрисдикции судей, органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. При этом вопросы подведомственности жалоб на не вступившие в законную силу постановления и решения по делам об административных правонарушениях регулируются предписаниями главы 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» КоАП.
Как указал КС, в соответствии с положениями указанной главы – включая оспариваемое заявителем законоположение – постановление должностного лица по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела, а решение вышестоящего должностного лица по жалобе на постановление может быть обжаловано в суд по месту рассмотрения жалобы. В случае, если жалоба на постановление по делу поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд; по результатам рассмотрения жалобы выносится решение.
В силу ст. 30.2 КоАП жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Жалоба может быть подана непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать, изложено в постановлении.
КС констатировал, что в КоАП отсутствует автономное определение содержащегося в п. 3 ч. 1 его ст. 30.1 понятия «место рассмотрения дела», которое как специальное использовалось бы при обжаловании не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем ст. 29.5 Кодекса содержит правила определения места первичного рассмотрения дел об административных правонарушениях. Согласно ч. 1 данной статьи дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения; по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу, оно может быть рассмотрено по месту жительства данного лица.
Суд отметил, что названной статьей для отдельных случаев предусмотрено рассмотрение дела по месту выявления административного правонарушения, по месту нахождения органа, возбудившего дело, по месту нахождения органа, проводившего административное расследование, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В соответствии с ч. 5 ст. 29.5 Кодекса некоторые дела об административных правонарушениях, в частности, предусмотренных его главой 12, рассматриваются по месту нахождения органа, в который поступили материалы, полученные с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств.
Как подчеркнул Суд, в системе действующего правового регулирования содержащиеся в ст. 29.5 КоАП правила могут быть применимы и для целей определения места обжалования не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях. При этом в постановлении по каждому делу об административном правонарушении должно быть указано как место рассмотрения дела, так и порядок обжалования самого постановления: вышестоящий орган, вышестоящее должностное лицо, районный суд, уполномоченные рассматривать жалобу на этот акт.
Проанализировав судебную практику по вопросу определения подсудности, КС указал, что материалы дела свидетельствуют об отсутствии единообразия в применении судами п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП в части определения места обжалования не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами. В судебной практике используются разные, не лишенные оснований варианты толкования указанной нормы относительно того, как в соответствии с данным законоположением надлежит определять суд по месту рассмотрения дела. Различное истолкование правовых норм в процессе применения действующего законодательства не может служить бесспорным доводом их конституционной неприемлемости. «Однако если в судебной практике достаточно широко распространена существенно различающаяся интерпретация тех или иных законоположений, порождающая фактическую легализацию разных вариантов их применения, то такие законоположения не могут быть признаны отвечающими конституционным критериям определенности правового регулирования», – указал Суд, добавив, что иное подрывало бы доверие граждан к закону, не позволяя им соотносить свои действия или бездействие с его предписаниями и предвидеть их последствия.
КС подчеркнул, что сказанное относится и к оспариваемому законоположению, поскольку оно допускает неоднозначность своего истолкования, в том числе не исключает альтернативных его вариантов, ни один из которых не может считаться несовместимым с Конституцией. Соответственно, до законодательного устранения недостатков, присущих правилам определения территориальной подсудности жалоб на постановления должностных лиц по делам об административных правонарушениях, оспариваемое законоположение не может восприниматься как согласующееся с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, выступающим conditio sine qua non правового государства, верховенства закона и юридического равенства.
Неоднозначность, неясность, недосказанность и противоречивость правового регулирования, неустранимые даже с помощью предпринимаемых судами усилий, неизбежно препятствуют адекватному уяснению установленных законом правил и создают предпосылки для их произвольного применения, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, выявления в действующем законодательстве одного лишь нарушения требования определенности правовой нормы может быть вполне достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ, решил КС.
Таким образом, Конституционный Суд постановил, что п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП не соответствует Основному Закону в той мере, в какой он в системе действующего правового регулирования не позволяет однозначно разрешить вопрос об определении территориальной подсудности рассмотрения жалобы на вынесенное должностным лицом и не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении.
Суд обязал федерального законодателя внести в правовое регулирование необходимые изменения. До этого соответствующие жалобы подлежат рассмотрению судом по месту нахождения органа или должностного лица, вынесшего указанное постановление. Исключение предусмотрено для жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, выявленных с использованием работающих в автоматическом режиме средств фото- и видеофиксации. Они подлежат рассмотрению судом по месту совершения административного правонарушения. Согласно постановлению Подольский городской суд Московской области обязан рассмотреть находящееся в его производстве дело по существу, если для этого нет иных вытекающих из закона препятствий.
Кроме того, КС указал, что судья при подготовке к рассмотрению жалобы на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, а также в ходе рассмотрения названной жалобы, придя к выводу о неподсудности ему данной жалобы, направляет ее со всеми материалами на рассмотрение по подсудности. Суд пояснил: такое регулирование направлено на исправление ошибок, допущенных при определении подсудности дел об административных правонарушениях, гарантируя тем самым право каждого на судебную защиту, равно как и его необходимую составляющую – право на законный суд.
При этом КС обратил внимание на то, что само по себе отсутствие в КоАП нормы, непосредственно запрещающей споры о подсудности между судами, не предполагает возможности истолкования и применения оспариваемых законоположений в смысле, расходящемся с конституционно-правовым содержанием права на судебную защиту. Он добавил, что определение судьи о передаче дела об административном правонарушении на рассмотрение по подсудности является обязательным для суда или судьи, которому оно передано и который обязан рассмотреть соответствующее дело и вынести постановление. Иной подход, по сути, блокировал бы возможность осуществления правосудия и был бы несовместим с правом на судебную защиту, как оно гарантировано Конституцией, в том числе с учетом права лица на разбирательство его дела судом в разумный срок. Данная правовая позиция, сформулированная КС в Определении от 9 июля 2020 г. № 1638-О применительно к первичному рассмотрению судами, органами, должностными лицами дел об административных правонарушениях (глава 29 КоАП), распространяется также на рассмотрение уполномоченными лицами жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, Конституционный Суд постановил, что сам КоАП не противоречит Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он предполагает, что направление судом общей юрисдикции поступившей жалобы на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении на рассмотрение в другой суд того же уровня в соответствии с правилами территориальной подсудности является обязательным для последнего, требуя от него совершения действий и принятия решений, предусмотренных законом для рассмотрения жалобы, даже если он придет к выводу о неподсудности ему этой жалобы.
Вместе с тем, как указал Суд, федеральный законодатель не лишен возможности уточнить порядок направления судом общей юрисдикции жалобы на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении в другой суд общей юрисдикции в соответствии с правилами территориальной подсудности и правовые последствия такого направления.
Адвокаты оценили выводы Конституционного Суда
Адвокат Филиала № 48 Межрегиональной коллегии адвокатов г. Москвы Виктория Антипова отметила, что, как известно, споры о подсудности между судами в РФ не допускаются, но в действительности случаются. «В КоАП действительно отсутствует автономное определение содержащегося в п. 3 ч. 1 его ст. 30.1 понятия “место рассмотрения дела”, в связи с чем в многочисленной судебной практике используются разные, не лишенные оснований варианты толкования, указала адвокат. В связи с этим постановление КС РФ следует оценить положительно. Законодательные нормы не должны иметь неоднозначности, двусмысленности и допускать их различную интерпретацию судами. Полагаю, что благодаря данному акту правовая неопределенность наконец-то будет устранена, а физические и юридические лица смогут намного быстрее получать защиту своих прав», – считает Виктория Антипова.
Управляющий партнер АБ «Сафоненков, Густов и Партнеры» Павел Сафоненков подчеркнул, что, как показывает судебная практика, проблема отсутствия единообразия в толковании п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ действительно актуальна. «Учитывая достаточно подробный анализ Судом спорных положений КоАП РФ и ряда норм Конституции РФ, выводы КС РФ стоит поддержать. Полагаю, стоит согласиться с Судом и в части второго рассмотренного вопроса о том, что КоАП РФ, предполагающий обязанность направления судом общей юрисдикции поступившей жалобы на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении на рассмотрение в другой суд того же уровня в соответствии с правилами территориальной подсудности, Конституции РФ не противоречит. Выводы КС РФ об этом также вполне аргументированы», – отметил адвокат.
Адвокат КА Республики Марий Эл «Тезис» Оксана Ухова обратила внимание, что в рассматриваемом деле имело место многократное перебрасывание жалобы защитника компании из одного суда в другой. По ее мнению, надо отдать должное терпению подателя жалобы и его настойчивости.
Эксперт отметила, что само по себе наличие различного толкования правила о компетенции суда на рассмотрение конкретного дела не уникально и не ново, особенно для КоАП. Еще в 2020 г. по запросу Костромского областного суда КС высказался в Определении № 1638-О о проверке конституционности п. 5 ч. 1 ст. 29.4, п. 9 ч. 1 ст. 29.7 и п. 2 ч. 2 ст. 29.9 КоАП, указав, что само по себе отсутствие в законодательстве об административных правонарушениях нормы, непосредственно запрещающей споры о подсудности между судами, не предполагает возможность истолкования и применения оспариваемых положений в смысле возможности подобных споров. Оксана Ухова пояснила, что согласно данному определению рассмотрение дел должно осуществляться не произвольно выбранным, а законно установленным судом, то есть судом, компетенция которого по рассмотрению конкретного дела определяется на основании закрепленных в законе критериев. Определение судьи о передаче дела об административном правонарушении на рассмотрение по подведомственности является обязательным для суда (судьи), которому оно передано и который обязан рассмотреть соответствующее дело и вынести постановление.
«Однако при отсутствии четко закрепленного нормативного правила в процессуальном разделе Кодекса, с учетом вечной загруженности судов и жестких сроков рассмотрения этой категории дел, появление подобного “футбола” в судебной практике было не только ожидаемо, но и совершенно неизбежно. В конкретном примере уникальным является не сам факт передачи дела из одного суда в другой, а его многократное перемещение. На мой взгляд, пока в КоАП РФ вопрос компетенции не будет сформулирован однозначно и четко, избежать перебрасывания жалоб – не удастся», – поделилась мнением Оксана Ухова.
