Конституционный Суд вынес Определение № 1220-О/2025 по запросу группы депутатов Госдумы о проверке конституционности закона, который увеличил размеры административных штрафов, назначаемых за совершение отдельных административных правонарушений в области дорожного движения.
26 декабря 2024 г. Владимир Путин подписал закон о внесении поправок в КоАП РФ (законопроект № 728324-8) (далее – Закон № 490- ФЗ). Данный закон увеличил размеры административных штрафов, назначаемых за совершение отдельных административных правонарушений в области дорожного движения (глава 12 КоАП), а также пересмотрел правила «льготной» уплаты административного штрафа, предусмотренные ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП.
Поправками были скорректированы административные наказания за управление ТС водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных ПДД (ст. 12.3), за нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов (ст. 12.6), за управление ТС водителем, находящимся в состоянии опьянения, передачу управления ТС лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8), за превышение установленной скорости движения (ст. 12.9) и за проезд на запрещающий сигнал светофора или на запрещающий жест регулировщика (ст. 12.12); причем размеры административных штрафов, как правило, были повышены в полтора раза. За несоблюдение требований, предписанных дорожными знаками, запрещающими движение грузовых ТС, административный штраф был увеличен десятикратно: с 500 руб. до 5 000 руб. (ч. 6 ст.12.16 КоАП).
Изменения коснулись и порядка исполнения постановления о наложении административного штрафа (ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП). Законом № 490-ФЗ был увеличен с 20 до 30 дней период, в течение которого лицо, привлеченное к административной ответственности, вправе уплатить назначенный ему административный штраф в пониженном размере. Однако если до этого административный штраф мог быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа, то согласно действующему правовому регулированию его уплата предусмотрена в размере 75% от суммы наложенного административного штрафа.
В запросе в Конституционный Суд группа депутатов утверждала об отсутствии каких-либо объективных причин для усиления штрафных санкций за административные правонарушения в области дорожного движения, поскольку статистические данные и иные материалы не свидетельствуют о значимых негативных тенденциях в указанной сфере, напротив, число правонарушений устойчиво снижается. Ссылаясь на мнения экспертов, заявители отмечали, что ужесточение наказаний за совершение соответствующих административных правонарушений не оказывает существенного влияния на снижение количества ДТП и на повышение безопасности дорожного движения, но может, по их мнению, привести к росту коррупции и нарушению прав законопослушных граждан. В связи с этим увеличение Законом № 490-ФЗ размеров административных штрафов за отдельные административные правонарушения в области дорожного движения не соразмерно их тяжести и способно оказать отрицательное воздействие на сложившуюся за последние годы тенденцию устойчивого сокращения ДТП.
Кроме того, группа депутатов полагает, что введенная в 2014 г. мера, позволившая досрочно – до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении – уплачивать административный штраф в половинном размере от назначенного наказания, стимулировала добровольную уплату административных штрафов, увеличивала их собираемость и сокращала случаи формального обжалования постановлений по таким делам, обеспечивая тем самым снижение нагрузки на суды и службу судебных приставов. Предусмотренная же Законом № 490-ФЗ «льготная» возможность снижения размера назначенного административного штрафа лишь на четверть не учитывает текущего финансового положения граждан в условиях высокой инфляции, что способно породить значительные затруднения с исполнением данного вида административного наказания.
В запросе также отмечалось, что Закон № 490-ФЗ принят с нарушением законодательной процедуры. Внесенный Парламентом Кабардино-Балкарской Республики законопроект изначально касался изменения лишь ст. 12.3 и 12.37 КоАП. Однако ко второму чтению к нему, в том числе Правительством РФ, были предложены 17 поправок, которые носили не технический характер, а представляли собой новеллы, выходящие за пределы первоначальной концепции законопроекта. Принципиальное изменение масштаба и смысла законопроекта, обусловленное принятыми во втором чтении поправками, предполагало наличие мотивированного заключения Правительства РФ, отсутствие которого фактически привело к нарушению конституционных требований к этапам законодательного процесса, указано в запросе.
Таким образом, заявители просили признать Закон № 490-ФЗ не соответствующим Конституции, как принятый с существенными нарушениями конституционных требований к законодательной процедуре, произвольно увеличивающий размеры административных штрафов за совершение отдельных административных правонарушений и необоснованно вводящий в правовое регулирование норму, согласно которой административный штраф может уплачиваться в размере 75% – вместо 50% – от назначенной его суммы.
Изучив запрос, КС отметил, что принятие и изменение федеральных законов относится к компетенции Государственной Думы, которую она реализует как в сфере ведения РФ, так и в сфере совместного ведения РФ и составляющих ее субъектов. При осуществлении своих законодательных полномочий Дума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, не только прямо закрепленный ст. 104–108 Конституции, но и вытекающий из иных ее положений, конкретизированных в Регламенте Госдумы. Необходимым процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции порядка принятия федеральных законов является соблюдение Госдумой процедур законодательной деятельности.
Суд пояснил, что согласно ч. 1 ст. 118 Регламента Госдумы при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности и практической значимости. Деление процедуры рассмотрения законопроектов на чтения и собственно каждое из чтений имеют значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя; принятие акта последовательно в каждом из трех чтений – является также гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы. Изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений.
Как отмечено в определении, при подготовке ко второму чтению в проект федерального закона № 728324-8 были внесены 17 поправок, в том числе Правительством РФ, что предусмотрено ч. 1 ст. 120 Регламента Госдумы. При этом 14 поправок по результатам обобщения и изучения были рекомендованы Комитетом Госдумы по государственному строительству и законодательству (ответственным комитетом) к принятию, а 3 поправки – к отклонению.
КС указал, что принятые во втором чтении поправки к законопроекту не могут восприниматься как противоречащие его концепции, одобренной в первом чтении, поскольку характеризовались единым замыслом и не выходили за рамки КоАП, что, по крайней мере с точки зрения установленных непосредственно самими депутатами правил законодательной процедуры, подтверждается отсутствием таблицы поправок, изменяющих, по мнению ответственного комитета, концепцию законопроекта, принятого Госдумой в первом чтении, и рекомендуемых к отклонению.
Суд подчеркнул, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, действительно могут быть внесены в Госдуму только при наличии заключения Правительства РФ. Однако, поскольку законопроект № 728324-8 не касался указанных вопросов, а Правительство РФ и двое депутатов лишь внесли в него свои поправки, то представления ими такого заключения не требовалось (постановления КС РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П и от 10 апреля 2025 г. № 16-П). Таким образом, Конституционный Суд указал, что отсутствуют какие-либо основания полагать, что принятие во втором чтении оспариваемого Закона № 490-ФЗ было сопряжено с отступлениями от законодательной процедуры рассмотрения Госдумой проектов федеральных законов.
Суд отметил, устанавливаемые КоАП размеры административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью общественной опасности административных правонарушений и обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов.
Касательно доводов заявителей о непропорциональности внесенных изменений в размеры административных штрафов КС обратил внимание, что в первом чтении большинство депутатов Госдумы, в том числе входящих в группу, обратившуюся с запросом в КС РФ, проголосовало за инициированное Парламентом Кабардино-Балкарской Республики увеличение административного штрафа за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 12.37 КоАП. «Законодательное регулирование, направленное на усиление административной ответственности за отдельные административные правонарушения в области дорожного движения, – принимая во внимание распространенность и повышенную общественную опасность данных административных правонарушений, а также учитывая, что одной из основных задач административно-деликтного законодательства является предупреждение административных правонарушений (ст. 1.2 КоАП), – согласуется с конституционными принципами необходимости, соразмерности и справедливости, отвечает обеспечению сбалансированности прав и обязанностей граждан в качестве участников дорожного движения и тем самым способствует достижению конституционно значимых целей», – подчеркнуто в определении.
Кроме того, КС заметил, что при проверке конституционности оспариваемого закона нельзя не учитывать, что внесение им изменений в положения КоАП, касающиеся административной ответственности за отдельные административные правонарушения в области дорожного движения, вовсе не исключает их применения в совокупности со ст. 2.9 и 4.1 Кодекса. Соответственно, при наличии объективных обстоятельств повышение размеров административных штрафов за такие административные правонарушения не препятствует признанию их малозначительными или наложению за них штрафа ниже минимально установленного его предела, вследствие чего – вопреки утверждениям заявителей – не лишает компетентных субъектов возможности справедливой индивидуализации административного наказания и не влечет за собой чрезмерного ограничения конституционных прав и свобод.
По мнению КС, увеличение Законом № 490-ФЗ размеров административных штрафов за отдельные административные правонарушения в области дорожного движения – особенно поскольку санкции за их совершение оставались преимущественно неизменными на протяжении многих лет – не может квалифицироваться в качестве лишенного объективных оснований и несоразмерного усиления административной ответственности. Возможность «льготной» уплаты административного штрафа, отмечено в определении, первоначально была рассчитана на увеличение собираемости административных штрафов, стимулирование привлеченных к административной ответственности лиц к добровольной уплате назначенного штрафа, исключение случаев формального обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, совершаемых в области дорожного движения, снижение нагрузки на должностных лиц полиции и судей, а также сокращение количества направляемых для принудительного исполнения постановлений, административный штраф по которым не был уплачен добровольно, и тем самым уменьшение нагрузки на судебных приставов-исполнителей.
КС указал, что внесенные Законом № 490-ФЗ изменения в условия порядка исполнения постановления о наложении административного штрафа, предусмотренного ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП, не могут восприниматься в виде чрезмерного законодательного ограничения имущественных прав граждан, поскольку они во всяком случае не означают увеличения размера назначенного нарушителю административного штрафа, не отступают от конституционных принципов справедливости и юридического равенства, не ставят под сомнение неотвратимость административной ответственности, не влекут дополнительных денежных обременений привлекаемых к ней лиц, не лишают их гарантий государственной защиты своих прав и свобод и не препятствуют обжалованию, в том числе судебному, решений и действий или бездействия органов и должностных лиц, осуществляющих производство по таким делам.
Таким образом, КС пояснил, что вытекающие из Закона № 490-ФЗ, принятого большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы, изменения условий порядка исполнения постановления о наложении административного штрафа, установленного ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП, – в том числе в нормативном единстве с увеличением размеров административных штрафов за отдельные административные правонарушения в области дорожного движения – не являются недопустимыми, не означают нарушения конституционных прав и свобод граждан и не выходят за дискреционные пределы законодательного регулирования административной ответственности.
Председатель КА г. Москвы «Сафоненков, Густов и Партнеры» Павел Сафоненков считает, что группа депутатов, направившая запрос в КС, обратила внимание на вполне актуальные вопросы, требующие внимания, и в первую очередь внимания самого же законодателя, допускающего отклонения от некоторых процедурных вопросов и вносящего такие изменения в законы, которые вызывают дискуссии после их принятия.
По его мнению, основная проблема, которая приводит к подобным вопросам, это сведение к минимуму научного обоснования и должной экспертной оценки предлагаемых на рассмотрение законодателя законопроектов, а также очевидная тенденция усиления не только мер административного принуждения, но и увеличения общего размера собираемых административных штрафов и иных платежей. «Выводы КС при этом со своей стороны выглядят достаточно обоснованными, особенно в части процедурных вопросов, и фактически обращенными к самим депутатам, хотя некоторые вопросы, вероятно, и имеют дискуссионный характер. Вместе с тем очевидная проблема, на которую выше я обратил внимание, данным определением КС вряд ли будет решена», – прокомментировал Павел Сафоненков.
Старший партнер АБ г. Москвы «Глушков, Саенко и партнеры» Антон Саенко отметил, что из определения КС следует, что внесение во второе чтение поправок, существенно изменивших законопроект, само по себе не нарушает Конституцию и Регламент Госдумы, если они не выходят за рамки концепции КоАП. По его мнению, определение демонстрирует действенность механизма обращения в Конституционный Суд для проверки законодательной процедуры, но одновременно показывает высокую планку для оспаривания содержания законов при сохранении формальных гарантий правоприменения.
Антон Саенко считает немаловажным указание КС о том, что повышение штрафов не препятствует их индивидуализации. «Судьи и должностные лица сохраняют право признать нарушение малозначительным или назначить штраф ниже нового минимума при наличии объективных оснований. Таким образом, КС счел, что оспариваемый закон, несмотря на увеличение сумм штрафов, не ведет к чрезмерному ограничению прав граждан и оставляет пространство для справедливой оценки каждого конкретного случая. Решение подтверждает широкую дискрецию законодателя в установлении санкций, если они формально соответствуют конституционным принципам», – указал адвокат.
