5 марта Конституционный Суд вынес Постановление № 9-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность декларанта либо таможенного представителя за указание в таможенной декларации недостоверных сведений.
Декларантам не удалось оспорить наложение штрафов
В ходе таможенного досмотра товаров ООО «Газпромнефть – Смазочные материалы» (при импорте картриджей) и ООО «ВИРЕМ РУС» (при импорте обуви) была выявлена недостоверность заявленных в таможенных декларациях сведений о некоторых из них. В обоих случаях вес брутто (вместе с тарой) одного товара из партии оказался выше заявленного в декларации.
Последствием выявления неточности веса является пропорциональное перераспределение между товарами общих для всей партии транспортных расходов. Таможенная стоимость одного товара возрастает, а другого – уменьшается. В рассматриваемом случае общая таможенная стоимость товаров, отраженная в декларациях, не увеличилась, не возникла и недоплата таможенных платежей. Вместе с тем указанные общества на основании ч. 2 ст. 16.2 «Недекларирование либо недостоверное декларирование товаров» КоАП РФ были привлечены к административной ответственности и оштрафованы на сумму менее 1 тыс. руб. Поскольку сам факт привлечения к административной ответственности осложняет прохождение таможенных процедур при последующих поставках, общества оспорили постановления по делу об административном правонарушении, но безуспешно.
В жалобах в Конституционный Суд «Газпромнефть – Смазочные материалы» и «ВИРЕМ РУС» просили признать ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ не соответствующей Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она позволяет привлекать лицо к административной ответственности за заявление при таможенном декларировании недостоверных сведений, когда такие сведения не послужили и не могли послужить основанием для освобождения от уплаты таможенных пошлин, налогов или для занижения их размера.
КС указал на недопустимость трансформации состава административного правонарушения
Изучив жалобу, КС отметил, что федеральный законодатель, осуществляя регулирование административной ответственности за нарушение таможенных правил, обязан исходить не только из публичных интересов, связанных с экономической безопасностью государства, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений и внешнеэкономической деятельности, а также из отражающих условия достижения баланса этих интересов требований ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Суд пояснил, что оспариваемая норма предусматривает административную ответственность за заявление декларантом либо таможенным представителем при таможенном декларировании товаров недостоверных сведений, если такие сведения послужили или могли послужить основанием для освобождения от уплаты таможенных пошлин, налогов или для занижения их размера. Соответственно, для констатации наличия этого состава правонарушения в действиях лица необходимо установить как факт заявления им недостоверных сведений в таможенной декларации, так и то, что они послужили или могли послужить основанием для освобождения от уплаты таможенных пошлин, налогов или для занижения их размера.
Суд подчеркнул, что, согласно п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 8 ноября 2013 г. № 79, соответствующее административное правонарушение следует считать оконченным с момента регистрации таможенным органом таможенной декларации, содержащей недостоверные сведения, поскольку с этого момента такая декларация становится документом, свидетельствующим о фактах, имеющих юридическое значение. При этом, как следует из полученного КС ответа ФТС России, в практике таможенных органов разграничение ситуаций, когда недостоверные сведения «послужили основанием для освобождения от уплаты таможенных пошлин, налогов или для занижения их размера» и когда они «могли послужить» таким основанием, осуществляется в зависимости от того, на каком этапе таможенного контроля выявлено административное правонарушение.
КС отметил, что при определении общей таможенной стоимости товаров (партии товаров) и соответствующей общей суммы таможенных платежей учитываются расходы в том числе на перевозку (транспортировку) ввозимых товаров. При этом изменение показателя веса брутто каждого из товаров влечет перераспределение общих расходов на перевозку между такими товарами, увеличивая таможенную стоимость одних из их числа и уменьшая таможенную стоимость других пропорционально перераспределенным расходам на перевозку. При заполнении таможенной декларации на товары декларант (таможенный представитель) обязан придерживаться норм таможенного регулирования, а потому само по себе заявление им в декларации недостоверных сведений о весе брутто одного из товаров в товарной партии является нарушением таможенных правил. Однако совершение такого правонарушения не предопределяет наступление или ненаступление негативных последствий в виде занижения размера таможенных платежей, поскольку указанные последствия могут носить случайный характер и находятся в зависимости от состава декларируемой товарной партии.
Как отметил Суд, то обстоятельство, что в конкретном случае перераспределение размера транспортных расходов от одного товара к другому из-за выявления несоответствия указанного в таможенной декларации веса брутто фактическому весу брутто не повлекло негативных последствий с точки зрения исчисления и уплаты таможенных платежей, не означает, что точно такое же поведение декларанта при ином составе товаров не будет иметь обратного, негативного для обеспечения фискальных и иных законных интересов государства, эффекта. Не меняет характера допущенного декларантом или таможенным представителем нарушения и то обстоятельство, что неточное указание веса брутто, как правило, обусловлено поведением иностранного контрагента. Декларант, в частности, вправе осматривать, измерять товары, находящиеся под таможенным контролем, что позволяет ему выявить неточности в имеющихся сведениях о весе брутто. Не лишен декларант и возможности, оценив экономические и публично-правовые риски неиспользования правомочия производить такие измерения, предусмотреть в договорных отношениях с поставщиком его обязанности в части обеспечения точности весовых характеристик партии товара и его гражданско-правовую ответственность в случае невыполнения данных обязанностей.
КС пояснил, что таможенные органы исходят из того, что оспариваемой нормой охватывается неверное указание веса одного из товаров, изменяющее его таможенную стоимость, вне зависимости от увеличения стоимости всей партии. Однако, как указано в постановлении, не всякое недостоверное декларирование товара, даже формально свидетельствующее о незаконном перемещении через таможенную границу Евразийского экономического союза, с необходимостью влечет наступление публично-правовой ответственности. Для этого должны быть соблюдены условия, предусмотренные составом соответствующего административного правонарушения или уголовного преступления.
Состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ, является материальным, поскольку предполагает для применения мер ответственности неправомерное освобождение от уплаты таможенных платежей или занижения их размера, уточнил Суд. При этом из действующего в РФ таможенного регулирования следует, что наступление таких последствий определяется по товарной партии в целом. Привлечение же к административной ответственности на основании оспариваемого законоположения декларанта за заявление им недостоверных сведений о весе брутто (меньше фактического веса) одного из товаров товарной партии в таможенной декларации в случае, когда это не повлекло и не могло повлечь увеличения таможенной стоимости товарной партии в целом и, соответственно, размера подлежащих уплате таможенных платежей по сути, приводит к трансформации состава административного правонарушения в формальный. Это осуществляется вопреки существу рассматриваемых отношений по таможенному декларированию партии товаров в одной декларации и волеизъявлению федерального законодателя, предполагающего уплату таможенного платежа в размере, определяемом исходя из общей таможенной стоимости товарной партии. «Такая трансформация недопустима, даже если правоприменитель рассматривает последствия расхождения веса брутто в таких случаях в качестве недоплаты таможенных платежей за товар из товарной партии, таможенная стоимость которого в связи с расхождением задекларированного и реального веса брутто увеличилась, и переплаты этих же сумм за другой товар этой партии, таможенная стоимость которого уменьшилась»,– указал Суд.
Он пояснил, что такое понимание оспариваемой нормы не может быть обосновано и целью превенции нарушений таможенных правил, поскольку обязательность их соблюдения в этом случае не подкреплена формальным составом административного правонарушения. В этом смысле изложенный подход, с учетом установления в действующем правовом регулировании соответствующего состава административного правонарушения как материального, нарушает вытекающие из Конституции принцип верховенства закона и запрет возлагать ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением, а также принцип поддержания доверия к закону и действиям государства, указал КС.
Суд установил, что расхождение между буквальным содержанием оспариваемого законоположения и его интерпретацией правоприменителем в рассматриваемой ситуации недостоверного декларирования сведений о весе брутто по товарной партии, состоящей из однородных (в смысле таможенного и налогового регулирования) товаров, привело к формированию противоположных подходов в судебной практике. Так, отдельные арбитражные суды, исходя из того что состав, предусмотренный ч. 2 ст. 16.2 КоАП, является материальным и предполагает причинение ущерба бюджету РФ в виде недополученных таможенных платежей, признавали незаконным привлечение декларантов к административной ответственности в ситуациях, подобных делам с участием заявителей (постановления АС Северо-Западного округа от 28 ноября 2022 г. по делу № А56-22480/2022, АС Московского округа от 27 февраля 2023 г. по делу № А41-36888/2022, от 21 ноября 2023 г. по делу № А41-16221/2023 и др.). Одновременно с этим в правоприменительной практике встречались и противоположные позиции судов (постановления АС Московского округа от 16 февраля 2022 г. по делу № А40-49519/21-21- 349, АС Уральского округа от 27 сентября 2023 г. по делу № А60-13219/2023 и др.)
Это, как подчеркнул Конституционный Суд, уже само по себе создает угрозу для соблюдения принципа правового равенства, так как допускает возможность неравного обращения с лицами, находящимися в одинаковых условиях: за совершение одного и того же деяния нарушитель правил таможенного декларирования может как избежать административной ответственности, так и быть к ней привлечен. Субъекты же таможенных правоотношений не имеют возможности предвидеть последствия указания в таможенной декларации на товарную партию, в чьем составе находятся только товары, в отношении которых предусмотрены одинаковая база для исчисления таможенных платежей и одинаковая ставка всех таможенных платежей, а также одинаковый состав таможенных платежей, по одному из товаров меньшего веса брутто, чем его фактический вес.
Суд указал, что, как следует из приложенных к жалобам заявителей материалов, назначаемое в подобных случаях административное наказание является незначительным: так, в делах заявителей сумма штрафа, исчисленного в минимальном размере, составила одну вторую размера таможенных платежей, подлежавших корректировке ввиду расхождения между весом брутто товара, указанным в поданной декларации, и его действительным весом брутто. Само оспариваемое законоположение позволяет увеличить размер штрафа до двукратной суммы подлежащих уплате таможенных платежей (т.е. в четыре раза по сравнению с назначенным в данных делах), а также применить конфискацию товара, явившегося предметом административного правонарушения; при этом какой-либо дифференциации в вопросе о возможности применения данной санкции, сконструированной для материального состава, при совершении такого деяния, какое имело место в случае заявителей, не предусмотрено.
Кроме того, КС подчеркнул, что вне зависимости от размера назначаемого хозяйствующему субъекту административного наказания само по себе его привлечение к административной ответственности по ч. 2 ст.16.2 КоАП при отсутствии надлежащего правового основания для этого является фактором, влияющим на характер и условия реализации гарантированных прав на свободное использование лицом своих способностей и принадлежащего ему имущества. Привлеченный к административной ответственности за таможенное правонарушение хозяйствующий субъект даже при условии последующей формальной правомерности своего поведения вынужден претерпевать усиление мер таможенного контроля в рамках предусмотренной главой 54 Закона о таможенном регулировании системы управления рисками, применяемой таможенными органами, констатировал Суд.
Он отметил, что, хотя вытекающие из соответствующего категорирования меры не лишают отнесенных к категории среднего и высокого уровня риска лиц возможности совершать таможенные операции, усиление мер таможенного контроля в отношении соответствующего лица может объективно приводить к потерям времени на его прохождение, ухудшая тем самым положение декларанта по сравнению с конкурентами при осуществлении импорта товаров. К тому же лицо в связи с привлечением к административной ответственности считается подвергнутым наказанию по общему правилу со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления, что является отягчающим обстоятельством в случае совершения им однородного административного правонарушения.
Таким образом, Конституционный Суд признал ч. 2 ст. 16.2 КоАП не противоречащей Конституции, поскольку по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не допускается привлечение к административной ответственности декларанта (таможенного представителя) за указание им в таможенной декларации на товарную партию недостоверного веса брутто (меньше фактического веса) одного из товаров, что приводит к изменению таможенной стоимости и, соответственно, размера таможенных платежей в отношении этого товара в сторону увеличения, а в отношении другого товара – в сторону уменьшения, при условии, что это не влечет (не может повлечь) увеличения размера таможенных платежей по товарной партии в целом в силу того, что в составе данной товарной партии находятся только товары, в отношении которых предусмотрены одинаковая база для исчисления таможенных платежей и одинаковая ставка всех таможенных платежей, а также одинаковый состав таможенных платежей.
КС посчитал, что отмеченные в данном постановлении конституционно-правовые риски, связанные с применением оспариваемого законоположения уполномоченными органами, могут быть устранены посредством конституционно-правового истолкования данного законоположения применительно к предмету рассмотрения. При этом федеральный законодатель не лишен возможности совершенствовать законодательное регулирование административной ответственности в сфере таможенных отношений, учитывая изложенные в постановлении правовые позиции, указал Суд. Он также постановил пересмотреть судебные решения, вынесенные по делам заявителей.
Адвокаты положительно оценили выводы КС
Адвокат АП Ярославской области Николай Бурыкин полагает, что в данном деле КС лишь указал на недопустимость трактовки материального состава правонарушения как формального. Вместе с тем само по себе любое разъяснение административных норм, которое ограничивает право административного органа на произвольное их толкование, – уже очень серьезный положительный результат, отметил он.
«Выгрузка с перевесом товаров – это одна из главных “страшилок” таможенных органов. При этом они прекрасно понимают, что в большинстве случаев никаких нарушений не установят, а если и установят, они будут незначительны. Но для импортера это существенные потери – как временные, так и материальные. Выгрузка транспортного средства на склад временного хранения, перевес, хранение, загрузка, ожидание транспортного средства либо вообще его замена влекут для импортера значительные проблемы, а иногда и слом логистической схемы. Хотелось бы верить, что принятое решение хотя бы частично ограничит подобные случаи, хотя само по себе право таможни на досмотр товара, в том числе с перевесом мест, никуда не пропадет. Учитывая то, что основными контрагентами в последнее время становятся азиатские страны, отправители которых традиционно не очень трепетно относятся к мелочам, только практика покажет, насколько данное постановление КС повлияет на процесс таможенного оформления и административную практику по ст. 16.2 КоАП РФ», – прокомментировал Николай Бурыкин.
Управляющий партнер АБ «Сафоненков, Густов и Партнеры», председатель правления Ассоциации таможенных юристов Павел Сафоненков считает, что общая проблема привлечения декларантов и таможенных представителей к административной ответственности по ст. 16.2 КоАП РФ актуальна, многогранна, полна различных аспектов и существует уже многие годы. По мнению адвоката, тут мало выразить согласие с позицией КС РФ, проблема правоприменительной практики оспариваемой нормы давно очевидна и требует законодательного изменения, и КС это подтверждает, обращая внимание, что федеральный законодатель не лишен возможности совершенствовать законодательное регулирование в данной сфере.
Павел Сафоненков обратил внимание, что рядом с материальным составом, предусмотренным ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ (недостоверное декларирование), всегда находится и формальный состав, предусмотренный ч. 1 ст. 16.2 КоАП РФ (недекларирование), и отличить эти составы правонарушений, как показывает практика, не всегда просто при всех имеющихся разъяснениях. И в таких случаях трансформация одного материального состава административного правонарушения в другой – формальный – не менее вероятна, что не раз наблюдалось в правоприменительной практике таможенных органов и судебной практике. «Казалось бы, вполне можно разобраться с составами указанных правонарушений, однако при различных обстоятельствах, когда имеется неоднозначность в оценке неверно заявленных декларантом (таможенным представителем) характеристик товара (качественные или количественные), соблюдение принципа правового равенства также находится под угрозой, и со всей очевидностью можно констатировать, что никакую “игру” в эти материальный и формальный составы в зависимости от конкретной ситуации на практике допускать нельзя»,– отметил эксперт.
Партнер и основатель АБ «Рыженко, Мамров и партнеры» Феликс Мамров подчеркнул, что уже более 10 лет в системе действующего таможенного законодательства закрепился принцип «полной и неотвратимой ответственности» декларанта-импортера за сведения, указанные в таможенной декларации. Он отметил, что данный принцип устоялся в судебной практике в связи с наделением законодателем декларанта правом (подп. 1 п. 1 ст. 84 ТК ЕАЭС) осматривать, измерять товары, находящиеся под таможенным контролем, до подачи декларации на товары.
При этом, добавил эксперт, пользоваться данным правом далеко не всегда экономически целесообразно. Так, например, в делах, указанных в рассматриваемом постановлении КС, суммы штрафов за указание недостоверных сведений составили 164 и 680 руб. В то же время Феликс Мамров пояснил, что с учетом нынешних расценок на грузовые операции, проводимые в портах России, себестоимость реализации декларантом права на самостоятельный осмотр товара превысила бы несколько десятков тысяч рублей, то есть в десятки, а то и сотни раз превысила бы суммы штрафов.
«В постановлении КС фактически мы видим не только либерализацию ответственности за совершение подобного рода правонарушений, но и постепенный отход от принципа “полной и неотвратимой ответственности” декларанта-импортера за указание недостоверных сведений в декларации на товары. По моему мнению, в рассматриваемых делах таможенному органу вообще следовало бы освободить декларантов от административной ответственности на основании ст. 2.9 КоАП РФ – по малозначительности. Однако с учетом очень редкой практики применения данной нормы права в административных правонарушениях в области таможенного дела данный вопрос требует отдельного рассмотрения коллегией судей КС РФ», – поделился мнением адвокат.
Интересы общества «ВИРЕМ РУС» в КС представлял юрист Александр Шелкунов, однако редакции «АГ» не удалось оперативно получить его комментарий.
