7 октября Конституционный Суд вынес Постановление № 44-П/2024 по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 14.13 КоАП, п. 6.1 ст. 28 и ст. 149 Закона о банкротстве, в котором указал на необходимость устранить неопределенность в вопросе о дате, с которой должен исчисляться десятидневный срок для публикации конкурсным управляющим отчета по итогам конкурсного производства.
Суды освободили арбитражного управляющего от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения
Арбитражный суд Московской области решением от 26 июня 2023 г., оставленным без изменения апелляцией и кассацией, отказал в удовлетворении требований Управления Росреестра по Московской области о привлечении Сергея Рязанова, являющегося арбитражным управляющим, к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП за неисполнение обязанностей, установленных законодательством о банкротстве. Констатировав наличие в действиях Сергея Рязанова состава административного правонарушения, выразившегося в размещении отчета о результатах проведения конкурсного производства с нарушением десятидневного срока, предусмотренного п. 6.1 ст. 28 Закона о банкротстве, суды освободили его от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения.
Суды исходили из того, что определение арбитражного суда о завершении конкурсного производства подлежит немедленному исполнению (п. 1 ст. 149 Закона о банкротстве; как следствие, десятидневный срок, установленный п. 6.1 ст. 28 данного Закона, не позднее которого арбитражный управляющий обязан включить в ЕФРСБ в качестве сведений сообщение о результатах соответствующей процедуры), необходимо отсчитывать с момента опубликования определения арбитражного суда о завершении конкурсного производства от 10 октября 2022 г. Поскольку определение арбитражного суда о завершении конкурсного производства было опубликовано 11 октября 2022 г., то Сергей Рязанов должен был включить отчет в ЕФРСБ не позднее 21 октября 2022 г. Соответственно, учитывая, что он отсчитывал этот срок с 29 декабря 2022 г., т.е. с момента внесения записи об исключении должника в ЕГРЮЛ, и опубликовал отчет 9 января 2023 г. (с учетом Новогодних каникул), арбитражные суды пришли к выводу о совершении административного правонарушения по ч. 3 ст. 14.13 КоАП. При этом они отклонили доводы Сергея Рязанова, основанные на п. 4 ст. 149 Закона о банкротстве, о том, что конкурсное производство считается завершенным с даты внесения записи о ликвидации должника в ЕГРЮЛ.
Доводы заявителя в КС
Сергей Рязанов обратился с жалобой в Конституционный Суд. Он указал, что ч. 3 ст. 14.13 КоАП, п. 6.1 ст. 28 и ст. 149 Закона о банкротстве, связывая начало течения срока, установленного для исполнения арбитражным управляющим обязанности по размещению сведений в ЕФРСБ, с датой завершения соответствующей процедуры, применявшейся в деле о банкротстве, содержат неопределенность в вопросе о том, с какого момента надлежит исчислять десятидневный срок, в рамках которого арбитражному управляющему необходимо включить в ЕФРСБ в качестве сведений отчет о результатах проведения конкурсного производства: со дня принятия арбитражным судом определения о завершении конкурсного производства, подлежащего согласно п. 1 ст. 149 Закона о банкротстве немедленному исполнению, либо с даты внесения записи о ликвидации должника в ЕГРЮЛ, которая п. 4 той же статьи признается датой завершения конкурсного производства.
Заявитель полагает, что взаимосвязанные положения ч. 3 ст. 14.13 КоАП, п. 6.1 ст. 28 и ст. 149 Закона о банкротстве допускают произвольное привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности за размещение финального отчета по результатам конкурсного производства с нарушением десятидневного срока исполнения соответствующей обязанности, исчисляемого как с даты вынесения арбитражным судом определения о завершении конкурсного производства, так и с момента исключения сведений о должнике из ЕГРЮЛ, что свидетельствует об их противоречии Конституции РФ. Помимо этого, Сергей Рязанов добавил, что ч. 3 ст. 14.13 КоАП не исключает привлечения арбитражного управляющего к административной ответственности за ненадлежащее исполнение обязанности, выраженное в несвоевременной публикации сведений (отчета) о результатах применявшейся в деле о банкротстве процедуры в ЕФРСБ, в то время как ее буквальное толкование предусматривает ответственность только за неисполнение указанной обязанности, а потому она не соответствует Конституции РФ.
Сергей Рязанов попросил признать ч. 3 ст. 14.13 КоАП неконституционной, поскольку она допускает привлечение арбитражного управляющего к ответственности не только в случае неисполнения обязанности, связанной с включением в ЕФРСБ в качестве сведений сообщения о результатах конкурсной процедуры, применявшейся в деле о банкротстве, но и когда исполнение этой обязанности осуществлено им ненадлежащим образом, т.е. сопряжено с несвоевременным включением указанного сообщения в ЕФРСБ.
Предмет рассмотрения Конституционного Суда
Изучив жалобу, Конституционный Суд напомнил, что по смыслу правовой позиции, сформулированной в Постановлении от 21 июля 2021 г. № 39-П/2021, неисполнение (нарушение) предусмотренных законодательством обязанностей (правил), если оно выступает единственным признаком объективной стороны административного правонарушения, подразумевает наступление административной ответственности не только за бездействие лица по исполнению возложенной на него обязанности, но и за ненадлежащее, в том числе несвоевременное, ее исполнение. Следовательно, действия (бездействие) физического или юридического лица, не исполнившего соответствующие обязанности (правила) в установленный срок, – несмотря на то что дифференциация неисполнения и ненадлежащего исполнения в качестве признака объективной стороны состава правонарушения не лишена, по крайней мере в контексте индивидуализации административной ответственности и наказания, правоприменительного смысла – свидетельствуют о наличии нормативных оснований для привлечения такого лица к административной ответственности за неисполнение соответствующих обязанностей (правил).
Как отметил КС, схожую позицию в понимании оспариваемой ч. 3 ст. 14.13 КоАП занимает и Верховный Суд. В п. 14 Обзора судебной практики «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 КоАП РФ» (утвержден Президиумом ВС 6 декабря 2017 г.) разъяснено, что несвоевременное опубликование арбитражным управляющим на сайте ЕФРСБ информации, предусмотренной законодательством о банкротстве, влечет применение к нему административной ответственности по данной норме.
Придание иного юридического значения административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.13 КоАП за неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о банкротстве, порождало бы возможность безнаказанного уклонения от надлежащего исполнения в предписанный законом срок тех или иных требований (правил), в совокупности образующих указанные обязанности, пояснил Конституционный Суд.
Он добавил, что оспариваемая заявителем ст. 149 Закона о банкротстве в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона от 29 мая 2024 г. № 107-ФЗ, не была отменена (не утратила силу) и не претерпела – в контексте поданной жалобы – содержательной корректировки, поэтому данное обстоятельство по смыслу п. 4 ч. 1 ст. 43 Закона о Конституционном Суде не может служить основанием для отказа в проверке ее конституционности.
Таким образом, указал КС, взаимосвязанные положения ч. 3 ст. 14.13 КоАП, п. 6.1 ст. 28 и ст. 149 Закона о банкротстве являются предметом его рассмотрения, поскольку на их основании при привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности за неисполнение обязанностей, установленных законодательством о банкротстве, разрешается вопрос о дате, с которой начинается течение предусмотренного законом срока для исполнения им обязанности включить в ЕФРСБ в качестве сведений сообщение о завершении процедуры конкурсного производства.
КС постановил устранить неопределенность
Суд подчеркнул, что ч. 3 ст. 14.13 КоАП является, как и большинство норм названного Кодекса, устанавливающих административную ответственность за отдельные противоправные действия (бездействие), бланкетным законоположением. С учетом этого ее конституционность подвергается заявителем сомнению во взаимосвязи с п. 6.1 ст. 28 и ст. 149 Закона о банкротстве, поскольку разрешение вопроса о наличии предусмотренного данной административно-деликтной нормой состава административного правонарушения без уяснения обязанностей, возложенных законодательством о банкротстве на указанных в ней субъектов, в том числе арбитражного управляющего, невозможно.
Как отметил Конституционный Суд, п. 4 ст. 149 Закона о банкротстве прямо предусматривает, что конкурсное производство, применявшееся в деле о банкротстве должника – юрлица, считается завершенным с даты внесения записи о ликвидации должника в ЕГРЮЛ. Автономное восприятие этой правовой нормы фактически означает необходимость исчисления установленного п. 6.1 ст. 28 названного Закона десятидневного срока для исполнения арбитражным управляющим обязанности включить в ЕФРСБ в качестве сведений сообщение о результатах данной процедуры (отчет) с этой даты, а потому ее неисполнение в указанный срок влечет наступление ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.13 КоАП. Во всяком случае то, что данное истолкование оспариваемых законоположений не лишено разумных нормативных предпосылок, подтверждается достаточно распространенной практикой арбитражных судов, придерживающихся этого варианта их правоприменительной интерпретации (постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2019 г. № 09АП-69358/2019 по делу № А40-217892/2019, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 октября 2020 г. № Ф08-8528/2020 по делу № А32-7391/2020, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2022 г. № 15АП-10414/2022 по делу № А32-10476/2022 и др.).
Вместе с тем указанное понимание установленной законодательством о банкротстве обязанности арбитражного управляющего не позднее чем в течение 10 дней с даты завершения конкурсного производства включить в ЕФРСБ сообщение о его результатах (отчет) не является единственным или доминирующим в правоприменительной практике. Так, пояснил Суд, если руководствоваться целями введения соответствующей обязанности арбитражного управляющего, состоящими в своевременном и регулярном обеспечении как лиц, участвующих в деле о банкротстве, так и третьих лиц достоверной информацией о движении дела о банкротстве, и опираться на совокупный смысл п. 6.1 и 6.5 ст. 28 и ст. 149 Закона о банкротстве, можно допустить и иное их прочтение, согласно которому арбитражный управляющий обязан опубликовать в ЕФРСБ сведения о результатах процедуры конкурсного производства в течение 10 дней с момента принятия арбитражным судом подлежащего немедленному исполнению определения о завершении конкурсного производства, что, в частности, находит отражение, помимо дела заявителя, во многих судебных актах (определения ВС от 25 июня 2018 г. № 308-АД18-7577 по делу № А63-12295/2017, от 18 сентября 2018 г. № 310-АД18-13586 по делу № А14-1507/2018 и др.).
«Не наблюдается единства мнений относительно сроков исполнения арбитражным управляющим соответствующей обязанности и в правовых позициях полномочных представителей государственных органов, наделенных в соответствии с Конституцией РФ полномочиями по принятию, одобрению, подписанию и обнародованию федеральных законов, что с очевидностью следует из их письменных отзывов, представленных в Конституционный Суд. Если полномочные представители палат Федерального Собрания полагают, в том числе ссылаясь на п. 4 ст. 20.3 и ст. 149 Закона о банкротстве, что административная ответственность арбитражного управляющего должна наступать, когда он не исполнит обязанность по включению в ЕФРСБ финального отчета по результатам процедуры конкурсного производства не позднее 10 дней с даты принятия арбитражным судом определения о завершении соответствующей процедуры, то полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде, напротив, считает, что из оспариваемых законоположений с определенностью вытекает такой порядок, согласно которому исчисление срока для исполнения арбитражным управляющим обязанности по размещению в ЕФРСБ соответствующего сообщения (отчета) должно начинаться с даты внесения записи о ликвидации должника в ЕГРЮЛ», − заметил КС.
Конституционный Суд указал, что взаимоисключающее истолкование правовых норм в процессе применения действующего законодательства само по себе не может служить бесспорным аргументом их конституционной дефектности, в том числе в контексте обеспечения юридического равенства перед законом и судом, так как надлежащая степень определенности, ясности и непротиворечивости установленных ими правил может в случае необходимости обеспечиваться судами путем выявления содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся во взаимосвязи нормативных положений, а также посредством установления более сложных взаимосвязей правовых предписаний (постановления от 24 марта 2017 г. № 9-П/2017, от 16 июня 2022 г. № 25-П/2022, от 6 апреля 2023 г. № 15-П/2023 и др.).
Но если в судебной практике допускается противоположная правоприменительная интерпретация тех или иных законоположений, неустранимая средствами толкования и тем самым порождающая фактическую легализацию ее различных вариантов, особенно когда каждый из них не лишен конституционного обоснования, укладывающегося в пределы законодательного усмотрения, и, более того, находит официальную поддержку у государственных органов, принявших и подписавших содержащие такие положения законы, это свидетельствует не только о некорректном их истолковании судами, но и о качестве соответствующих правовых норм, а потому они не могут быть признаны отвечающими конституционным критериям определенности правового регулирования. Иное подрывало бы – вопреки требованиям, вытекающим из Конституции РФ, – доверие граждан к закону, не позволяя им соотносить свои действия (бездействие) с его предписаниями и предвидеть их последствия, подчеркнул КС.
Он добавил, что это в полной мере относится и к оспариваемым законоположениям, предусматривающим административную ответственность за неисполнение арбитражным управляющим установленной законодательством о банкротстве обязанности по включению в ЕФРСБ в качестве сведений сообщения о результатах процедуры конкурсного производства (отчета), поскольку ни один из алгоритмов их правоприменительного толкования, сложившихся в судебной практике, не может быть признан несовместимым с Конституцией РФ. В подобной ситуации безальтернативным, по сути, способом выявления отвечающего законодательным намерениям истинного смысла правового регулирования является – в силу принципа разделения властей – законодательное уточнение его нормативного содержания. Соответственно, до законодательного устранения недостатков (дефектов), присущих взаимосвязанным положениям ч. 3 ст. 14.13 КоАП, п. 6.1 ст. 28 и ст. 149 Закона о банкротстве, эти нормы не могут восприниматься как согласующиеся с общеправовыми требованиями определенности, ясности и недвусмысленности, предъявляемыми к любым правовым нормам.
Неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования, неустранимые даже с помощью предпринимаемых судами усилий, неизбежно препятствуют адекватному (точному) уяснению установленных законом правил и создают предпосылки для их произвольного применения, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, выявления в действующем законодательстве одного лишь нарушения требования определенности правовой нормы может быть вполне достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ.
Таким образом, Конституционный Суд признал взаимосвязанные положения ч. 3 ст. 14.13 КоАП, п. 6.1 ст. 28 и ст. 149 Закона о банкротстве не соответствующими Конституции РФ, поскольку неопределенность их нормативного содержания в системе действующего правового регулирования не позволяет при привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности за неисполнение обязанностей, установленных законодательством о банкротстве, разрешить вопрос о дате, с которой должен исчисляться срок, предусмотренный для исполнения им обязанности по включению в ЕФРСБ в качестве сведений сообщения о завершении процедуры конкурсного производства, чем допускает произвольное увязывание такой даты либо с внесением в ЕГРЮЛ записи о ликвидации должника, либо с принятием арбитражным судом определения о завершении конкурсного производства. Суд постановил законодателю внести в правовое регулирование изменения, направленные на устранение неопределенности в вопросе о дате, с которой должен исчисляться десятидневный срок для исполнения арбитражным управляющим соответствующей обязанности.
КС указал, что до внесения изменений, в случае принятия арбитражным судом определения о завершении конкурсного производства до официального опубликования настоящего постановления арбитражный управляющий может быть привлечен к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП, если он не исполнил обязанность включить в ЕФРСБ в качестве сведений сообщение о завершении конкурсного производства не позднее 10 дней с даты внесения записи о ликвидации должника в ЕГРЮЛ; в случае принятия арбитражным судом определения о завершении конкурсного производства после официального опубликования настоящего постановления обязанность арбитражного управляющего включить в ЕФРСБ в качестве сведений сообщение о завершении конкурсного производства должна быть исполнена им не позднее 10 дней с даты принятия арбитражным судом определения о завершении конкурсного производства, а ее неисполнение образует объективную сторону состава правонарушения по ч. 3 ст. 14.13 КоАП.
Кроме того, Суд постановил пересмотреть судебные акты, принятые в отношении Сергея Рязанова на основании взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 14.13 КоАП, п. 6.1 ст. 28 и ст. 149 Закона о банкротстве. Также он постановил пересмотреть судебные акты, принятые арбитражными судами в отношении иных лиц, привлеченных к ответственности за совершение правонарушения по ч. 3 ст. 14.13 КоАП за неисполнение обязанности по включению в ЕФРСБ в качестве сведений сообщения о завершении конкурсного производства не позднее 10 дней с даты принятия арбитражным судом определения о завершении конкурсного производства, если эта обязанность была исполнена ими не позднее 10 дней с даты внесения записи о ликвидации должника в ЕГРЮЛ.
Мнения экспертов
В комментарии «АГ» адвокат МКА «ВМ-право» Юнис Дигмар полагает, что Конституционный Суд РФ в данном конкретном случае попытался установить баланс интересов сторон соответствующих административно-деликтных правоотношений: с одной стороны, конкурсного управляющего, а с другой – органа, осуществляющего публичные полномочия. «Указанный баланс кажется вполне обоснованным, поскольку Суд, разъясняя, что до опубликования Постановления КС административная ответственность наступает в случае нарушения 10-ти дневного срока опубликования, исчисляемого с даты внесения в ЕГРЮЛ записи о ликвидации юрлица, фактически максимально “отодвинул” указанный срок с тем, чтобы исключить факты необоснованного привлечения управляющих к административной ответственности с учетом наличия взаимоисключающих подходов правоприменительной практики в вопросе о начале исчисления данного срока», – отметил адвокат.
При этом, указал Юнис Дигмар, с учетом законодательных целей публикации в Федресурсе соответствующих сообщений, подход Суда, подлежащий применению после вынесения Конституционным Судом РФ данного Постановления (в соответствии с которым срок исчисляется с даты вынесения определения суда о завершении конкурсного производства), представляется наиболее выверенным с точки зрения соблюдения права заинтересованных лиц на своевременное получение информации о завершении конкурсного производства в отношении должника – юридического лица, поскольку в указанном случае гарантируется право указанных лиц на доступ к правосудию, в том числе на обжалование соответствующего определения суда.
Как заметил арбитражный управляющий Дмитрий Рынденко, в настоящее время участились обращения арбитражных управляющих в высшие судебные инстанции – Верховный и Конституционный суды в связи с имеющимися коллизиями в законодательстве, в том числе в части привлечения их к ответственности. Настоящим постановлением Конституционный Суд разрешил очередную коллизию Закона о банкротстве в части сроков публикации отчета конкурсного управляющего по итогам процедуры конкурсного производства, указал он.
По мнению Дмитрия Рынденко, это позволит арбитражным управляющим исполнять свои обязанности без риска привлечения к административной ответственности в связи с разным пониманием норм о сроках публикации данных сообщений как со стороны контролирующих органов, так и арбитражных управляющих.
Управляющий партнер юридической компании «Замалаев, Стороженко и партнеры», арбитражный управляющий Павел Замалаев посчитал постановление КС лаконичным и обоснованным. «Суд выявил и устранил вариативность применения и неопределенность в части оснований для привлечения арбитражных управляющих к ответственности», − указал он.
«Вопрос о конституционности, в частности, п. 3.1 ст. 14.13 КоАП, не рассматривался Конституционным Судом, но мог бы, поскольку при наличии выявленной неопределенности в случае, если бы правонарушение на стороне управляющего было повторным, он мог бы быть дисквалифицирован и лишиться профессии. Общественная опасность нарушений арбитражными управляющими сроков опубликования сообщений в ЕФРСБ настолько низка, если не сказать, полностью отсутствует, что за такие нарушения вполне достаточно дисциплинарной ответственности. И с привлечением к такой ответственности вполне справляются СРО арбитражных управляющих. Исключение административной ответственности по таким нарушениям позволит разгрузить Росреестр и снизить нагрузку на судей, а также даст “новую жизнь” саморегулированию», − полагает Павел Замалаев.
В заключение он отметил, что Конституционный Суд достаточно активно включается в регулирование отношений, связанных с несостоятельностью. Более того, КС, не дожидаясь внесения законодателем изменений в нормативные акты, предлагает способ регулирования спорных отношений до внесения соответствующих изменений, что очень помогает практикующим юристам.