24 декабря Конституционный Суд вынес Постановление № 49-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 44 «Процессуальное правопреемство» КАС РФ в связи с жалобой ФГБУ «Рослесинфорг».
Вступившим в законную силу решением суда общей юрисдикции на министерство лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области была возложена обязанность провести в течение двух лет лесоустройство путем таксации лесов в ряде лесничеств на территории области. Для исполнения судебного решения было возбуждено исполнительное производство.
Определением суда общей юрисдикции на основании ч. 1 ст. 44 КАС РФ было произведено изменение должника в исполнительных производствах на ФГБУ «Рослесинфорг», с чем согласились вышестоящие инстанции. Суды указали, что с 1 января 2022 г. полномочия на лесоустройство на землях лесного фонда осуществляются Рослесхозом, а работы по таксации лесов в соответствии с государственным заданием проводятся подведомственным ему учреждением – ФГБУ «Рослесинфорг». Доводы заявителя о том, что он является бюджетным учреждением, осуществляющим деятельность на основании госзадания и выделяемого на его основании финансирования, и что проведение мероприятий по лесоустройству требует внесения изменений в план лесоустройства, которые уполномочен вносить только Рослесхоз, и что фактически он не имеет возможности исполнить судебный акт, суды признали не имеющими значения. В других регионах выносились аналогичные судебные акты в отношении заявителя.
В жалобе в Конституционный Суд учреждение «Рослесинфорг» указало, что ч. 1 ст. 44 КАС, позволяющая признавать его, а не Рослесхоз (в том числе совместно с ним), правопреемником в исполнительных производствах по исполнению требований об осуществлении мероприятий по лесоустройству на землях лесного фонда, которые были удовлетворены в отношении органов государственной власти субъектов РФ, и тем самым не учитывать его статус бюджетного учреждения, подведомственного Рослесхозу, а также действующий порядок осуществления лесоустройства, в силу которого он не может самостоятельно исполнить соответствующие требования, противоречит Конституции.
Изучив жалобу, КС указал, что процессуальное правопреемство (включая правопреемство на стадии исполнения судебного акта) предполагает замену одной из выбывших по объективным или признаваемым законом обстоятельствам сторон процесса другим лицом в соответствии с установленными критериями, в том числе не по воле привлекаемого в процесс лица. При этом предполагаются связанность такого лица действиями выбывшей стороны процесса и обязательность для него судебных велений, адресованных замененному им лицу.
Как отметил Суд, процессуальное правопреемство выступает как дополнительной гарантией эффективного восстановления в правах посредством правосудия сторон процесса, включая привлеченное в процесс взамен выбывшей стороны лицо, которому гарантировано право вступить в процесс, поскольку позволяет не начинать судебное разбирательство заново, так и в определенных случаях ограничением прав указанного лица. Именно поэтому процессуальное правопреемство должно основываться на справедливых и объективных критериях, исключающих произвольное привлечение какого-либо лица в качестве правопреемника выбывшей стороны, особенно на стадии исполнения судебного акта.
КС подчеркнул, что в Постановлении от 16 ноября 2018 г. № 43-П он указал на недопустимость ограничительного толкования ч. 1 ст. 44 «Процессуальное правопреемство» ГПК и сведения оснований процессуального правопреемства к случаям, прямо названным в данной норме. В указанном постановлении отмечается, что расширительное толкование ст. 44 ГПК позволяет в каждом конкретном случае достичь баланса интересов участников спорных правоотношений и принять решение, отвечающее требованиям законности, обоснованности и справедливости.
Как пояснил Суд, ч. 1 ст. 44 КАС устанавливает лишь два основания для процессуального правопреемства: реорганизацию органа государственной власти, иного государственного органа или органа местного самоуправления, являющихся стороной административного дела, и упразднение названных органов или организаций, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Данное законоположение сформулировано законодателем как предусматривающее закрытый перечень оснований для процессуального правопреемства.
Несмотря на это, рассматривающие административные дела суды, ссылаясь на Постановление КС № 43-П/2018, а также положения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», толкуют оспариваемую норму расширительно. Они исходят из допустимости процессуального правопреемства и в случае изменения принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий). Это свидетельствует о единстве понимания оснований правопреемства в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве, а также неразрывно связанном с ними исполнительном производстве, подчеркнул Конституционный Суд.
Он также отметил, что процессуальное правопреемство в ситуации, когда публичный орган или организация не были упразднены или реорганизованы, но изменена принадлежность осуществляемых ими публичных полномочий, может быть признано необходимым для сохранения стабильности и непрерывности судебной защиты прав и свобод, обеспечения обязательности и исполнимости судебного акта.
Как пояснил КС, в отличие от других мероприятий, осуществляемых при освоении лесов, в частности лесосечных работ и санитарно-оздоровительных мероприятий, таксация не предполагает непосредственное воздействие на леса, а преследует информационно-оценочные цели.
В постановлении указано, что до 1 января 2022 г. полномочия на проведение на землях лесного фонда лесоустройства в силу п. 7 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса были переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ, которые должны были организовать проведение лесоустроительных мероприятий, в частности заключить госконтракты и договоры о проведении работ по таксации лесов. После внесения изменений в ЛК полномочие на проведение лесоустройства было исключено из числа полномочий РФ, осуществление которых передано органам субъектов, и включено в перечень полномочий органов государственной власти РФ в области лесных отношений.
КС подчеркнул, что закон, передавший полномочие на лесоустройство, не установил переходных положений о порядке исполнения судебных актов и данный вопрос подлежал разрешению на основании действующего процессуального законодательства и регулирования исполнительного производства во взаимосвязи с отраслевыми нормами. В судебной практике такой вопрос на основании ч. 1 ст. 44 КАС решается неоднозначно, констатировал Суд.
Так, в некоторых случаях суды находят возможным в порядке функционального правопреемства произвести изменение должника на стадии исполнения судебного акта с органов государственной власти субъекта РФ на Рослесхоз или ФГБУ «Рослесинфорг». Однако надлежащий правопреемник определяется различным образом: правопреемником признается только «Рослесинфорг» (кассационные определения Девятого КСОЮ от 9 февраля 2024 г. № 88а-1568/2024; от 11 ноября 2024 г. № 88а-10796/2024 и др.); правопреемником признается только Рослесхоз (кассационные определения Восьмого КСОЮ от 23 октября 2024 г. № 88А-22583/2024; от 27 февраля 2025 г. № 88А-3933/2025 и др.); правопреемниками признаются одновременно и Рослесхоз, и «Рослесинфорг» (определение Девятого КСОЮ от 13 февраля 2024 г. № 88-1140/2024). Также практике известны случаи, когда суды прекращали исполнительные производства по заявлению госоргана субъекта РФ в связи с утратой возможности исполнения судебного акта.
Конституционный Суд указал, что в отсутствие в процессуальном законе регулирования правопреемства в случае изменения принадлежности публичных полномочий порождает противоречивую правоприменительную практику, в том числе возложение в порядке правопреемства на невластного субъекта обязанности исполнить судебный акт, которым на орган государственной власти возложена обязанность исполнить его организационно-властные полномочия, впоследствии отнесенные к полномочиям органов иного уровня публичной власти, а также применять к такому лицу меры, связанные с понуждением к исполнению и неисполнением соответствующего судебного акта.
Суд отметил, что оспариваемое законоположение порождает неопределенность в вопросе правопреемства и его условий на стадиях административного судопроизводства, в том числе на стадии исполнения судебного акта по административному делу, в связи с отсутствием указания в ней в качестве основания для правопреемства на изменение принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий). Этот пробел ущемляет право на эффективную, полную и своевременную судебную защиту, препятствует нормальной деятельности системы публичной власти, нарушает принцип правовой определенности, добавил он.
В постановлении поясняется, что возложение на заявителя безусловной обязанности по проведению таксации лесов в порядке исполнения судебных актов, вынесенных в отношении органов государственной власти субъектов РФ как правопредшественников, в заведомо неисполнимые или трудноисполнимые сроки под угрозой взыскания санкций создает предпосылки для дезорганизации его деятельности, в результате которой возникает риск ненадлежащего осуществления таксации лесов как в рамках исполнения названных судебных актов, так и в силу обязанностей, вытекающих из лесного законодательства.
Между тем, добавил Суд, исполнение судебных актов в таких условиях (с учетом организационно-информационной специфики мероприятий по таксации лесов) может утрачивать практический смысл и конструктивное содержание, превращаясь в самоцель, что, как неоднократно указывал КС в отношении судебной деятельности на примере реализации принципов процессуальной экономии и механизма пересмотра судебных актов, недопустимо.
Таким образом, Конституционный Суд признал ч. 1 ст. 44 КАС не соответствующей Конституции в той мере, в какой она в силу пробельности порождает неопределенность в вопросе правопреемства в период рассмотрения административного дела и при исполнении судебного акта по административному делу в случае изменения принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий).
В связи с этим высший судебный орган конституционного контроля предписал внести в законодательство необходимые изменения, предусматривающие общие принципы, основания и порядок осуществления правопреемства, в том числе в исполнительном производстве, связанном с исполнением судебного акта по административному делу, в случае изменения принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий). КС отметил, что установление такого рода правил не лишает законодателя возможности определять для конкретных случаев изменения принадлежности публичных полномочий особенности правопреемства, в том числе на стадии исполнения судебного акта, с целью урегулирования его правовых последствий.
До этого, постановил КС, данный вопрос подлежит разрешению судами с учетом того, что правопреемником органа (лица), на которого судебным актом возложена обязанность исполнить организационно-властные полномочия, может быть признан только орган (лицо), наделенный соответствующими организационно-властными полномочиями, при условии что иное не оговорено переходными положениями правовых актов, которыми изменена принадлежность публичных полномочий (принадлежность осуществления публичных полномочий).
При этом если судебный акт по административному делу, для исполнения которого возбуждено исполнительное производство, касался защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и была изменена принадлежность публичных полномочий (принадлежность осуществления публичных полномочий), реализация которых образует предмет исполнения требований исполнительного документа, вопросы о необходимости правопреемства, изменения способа исполнения судебного акта или прекращения исполнительного производства должны решаться судом с учетом того, состоялось ли вместе с изменением принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий) значимое с точки зрения целей исполнения судебного акта изменение механизма их реализации.
Принимая во внимание изменение порядка осуществления лесоустройства, а также то, что исполнительные производства, в рамках которых заявитель был признан правопреемником органов исполнительной власти субъектов РФ, связаны с требованиями прокуроров, заявленными в защиту неопределенного круга лиц и публичных интересов, а не конкретных лиц, Конституционный Суд указал, что в действующей системе правового регулирования (если законодатель не оговорит иное) Рослесхоз или «Рослесинфорг» не подлежат признанию правопреемниками в исполнительных производствах в рамках поставленного вопроса.
КС постановил пересмотреть судебные акты по делу с участием заявителя.
Комментируя постановление, адвокат, доктор права НИУ ВШЭ, советник РАЕН Вячеслав Плахотнюк отметил: КС сделал важный вывод о том, что реорганизация органов публичной власти, подведомственных учреждений, перераспределение между ними полномочий не должны приводить к утрате возможности реализовать присужденное право или к созданию препятствий в восстановлении нарушенного правопорядка.
Адвокат подчеркнул, что КС не только признал оспоренную норму неконституционной в силу ее неопределенности, обязал законодателя устранить пробел в правовом регулировании и сконструировал временное правило исполнения судебных актов условиях функционального правопреемства, но также указал судам, как в таких условиях должны разрешаться споры о порядке исполнения вынесенных решений и как должны действовать органы публичной власти в переходный (до принятия закона) период. Как полагает Вячеслав Плахотнюк, в рассматриваемом случае КС продемонстрировал волю выйти за пределы своей компетенции, выступив дополнительно и в роли законодателя, и в роли Верховного Суда, который уполномочен давать разъяснения судам по вопросам правоприменения.
Заместитель председателя МГКА «Кулагин и партнеры» Мария Торбенко считает, что данное постановление имеет фундаментальное значение для института правопреемства в административном судопроизводстве. Как отметила адвокат, КС обратил внимание на множественность толкований судами ч. 1 ст. 44 КАС, отсутствие единого подхода к ее применению при функциональном правопреемстве и в конечном итоге поставил на этом точку. «В настоящем деле КС стимулирует законодателя на внесение изменений в порядок осуществления правопреемства с учетом реалий и последствий правоприменения. Постановление является ярким примером поддержания единства системы законодательной, исполнительной и судебной власти, направленного на обеспечение стабильности механизма правового регулирования, правопорядка и конституционных гарантий, невзирая на принцип разделения властей», – подчеркнула Мария Торбенко.
Адвокат добавила, что КС обратил внимание на принцип исполнимости судебного решения. С учетом пробела в правопреемстве при изменении принадлежности публичных полномочий Суд указал на утрату практического смысла и конструктивного содержания исполнения судебных актов по делу. «В данном случае определенные КС меры по включению удовлетворенных требований в план лесоустройства с учетом выделенных финансовых ресурсов являются более эффективным способом восстановления нарушенных прав и проведения таксации лесов, чем наличие возбужденного исполнительного производства без возможности фактического исполнения. Как не раз подчеркивал КС, право на судебную защиту – это не только право на обращение в суд, но и возможность получить реальную судебную защиту с восстановлением нарушенных прав и свобод (постановления от 28 мая 1999 г. № 9-П; от 8 июня 2015 г. № 14-П и др.). Иное привело бы к искажению сути правосудия», – заключила она.
