Используй тот, что под рукою или создай себе другой?

19 февраля 2010

Проекты

Материал выпуска № 4 (69) 16-28 февраля 2010 года.

ИСПОЛЬЗУЙ ТОТ, ЧТО ПОД РУКОЮ ИЛИ СОЗДАЙ СЕБЕ ДРУГОЙ?

Административно-процессуальный кодекс «за» и «против»

22 января по инициативе Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина, Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и Ассоциации юристов России прошел круглый стол на тему «Законодательное обеспечение состязательности в административном производстве». Основной вопрос, вокруг которого разгорелась дискуссия участников заседания, – создание административного процессуального кодекса.

Владимир Лукин

Как отметил Владимир Лукин, тема обсуждения обусловлена «ситуацией, при которой исключается презумпция невиновности из одного из важнейших видов судебного дела» – имелось в виду административное судопроизводство. По мнению Уполномоченного по правам человека, в настоящее время в судебном заседании по делам об административных правонарушениях отсутствует лицо, доказывающее обвинение. Сегодня в судебном заседании присутствуют обвиняемый, сторона защиты и судья. В этой ситуации бремя доказывания ложится на судью, таким образом, суд вступает в спор со стороной защиты – нарушается принцип состязательности. Решением этой проблемы, по мнению Уполномоченного, стало бы создание административного процессуального кодекса.

В своих докладах идею разработки административного процессуального кодекса поддержали начальник аналитического управления аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ Николай Васильев и член экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ адвокат Леонид Ольшанский.

Процедура – царица процесса

Николай Васильев

Николай Васильев рассказал, что основная цель создания кодекса – обеспечение реального соблюдения прав и свобод личности. «Дело в том, что проблема состязательности лежит на стыке двух интересов: с одной стороны, это необходимость быстрого и эффективного разбирательства по делам, не имеющим существенного значения, где сумма материальной ответственности варьируется от ста до нескольких тысяч рублей, что не идет ни в какое сравнение с уголовными правонарушениями. С другой стороны, существуют конституционные и международные обязательства, по которым мы должны соблюдать права личности на справедливое судебное разбирательство», – отметил Н.В. Васильев.

Докладчик подчеркнул, что в административном процессе необходимо придать главенствующую роль процедуре, исключить существующие сегодня коллизий с Гражданским процессуальным кодексом.

Правовую основу кодекса, по мнению Уполномоченного по правам человека, должны составить Конституция РФ (в частности, ст. 123), Всеобщая декларация прав человека (ст. 10), Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 14) и ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Содержание и структура Кодекса должны отвечать требованиям полноты правового регулирования и удобства систематизации. Необходимо включить в предмет регулирования Кодекса как разбирательство по правонарушениям КоАП РФ, так и производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений, сохранив при этом в Арбитражном процессуальном кодексе РФ порядок административного производства по административным делам с участием юридических лиц. Структуру кодекса предлагается сформировать по принципу Уголовно-процессуального кодекса.

Уполномоченный по правам человека считает необходимым закрепить обязательное участие стороны обвинения в административном процессе, определить процедуру представления доказательств со стороны защиты, предоставить возможность судебного обжалования. Уполномоченный считает, что недопустимо рассматривать в качестве доказательств документы, которые носят характер оценки фактических обстоятельств дела.

Четыре в одном

Леонид Ольшанский

Леонид Ольшанский начал с критики в адрес КоАП. Он считает, что действующий Кодекс об административных правонарушениях, по сути, состоит из четырех частей, которые не должны быть представлены в рамках одного законодательного акта. А пока административный процессуальный кодекс не разработан, можно «защитить права и законные интересы граждан самым банальным и быстрым путем – внесением поправок в действующий Кодекс об административных правонарушениях».

Леонид Ольшанский обозначил следующие проблемы, требующие законодательного урегулирования.

Первая проблема – принцип Южной Родезии – презумпции виновности, действующий при нарушении правил дорожного движения. По мнению Л.Д. Ольшанского, примечание к ст. 1.5 Кодекса об административных правонарушениях – грубое нарушение Конституции.

Кроме того, нарушаются процедуры привлечения лиц к административной ответственности, в частности:

– дату суда назначает инспектор ГИБДД, а не судья, т.е. повестка не вручается должным образом;

– не вписываются в протокол лица, которые являются свидетелями;

– судья допрашивает в качестве свидетеля того, кто составил протокол, т.е. создается ситуация, при которой происходит совмещение процессуальных функций;

– при рассмотрении административного дела не ведется протокол, соответственно, невозможно рассматривать это дело в других инстанциях.

ПРОТИВ	Евгений Тарло, член Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству	Предложенные рецепты не просто несостоятельны, но и крайне вредны для граждан
		Е.Г. Тарло считает невозможным соединение в один кодекс правоотношенийв таких разных сферах, как налоги, таможенное право, инвентаризация инедвижимость. «Нельзя подводить все под тематику нарушения ПДД, ведьфункцию регулирования дорожного движения государство выполняет винтересах всех граждан. Здесь нет противостояния гражданина игосударства, может быть только противостояние отдельно гражданина,который с чем-то не согласен, с отдельным сотрудником ГИБДД, которыйпревысил полномочия. В этой ситуации основной вопрос – это фиксациядоказательств и строгое соблюдение всех процессуальных обязательств.Единственное предложение, которое я поддерживаю, – четко прописатьпорядок обжалования, который существует в административномпроизводстве. А презумпция невиновности не относится кадминистративному процессу: бухгалтер неправильно составил баланс окакой презумпции невиновности может идти речь?» По мнению ЕвгенияТарло, из-за создания кодекса не стоит перетрясать гигантскую судебнуюсистему, которая и без того нуждается в совершенствовании.
ЗА	Анатолий Шергин, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, д. ю. н., профессор	Ключевые вопросы кодекса: принципы, функции и инстанции
		Анатолий Шергин отметил необходимость параллельной разработки кодексаоб административной ответственности и соответствующего процессуальногокодекса. «Нужно разграничить две проблемы: кодификации норм обадминистративной ответственности и административной юстиции». По мнениюА.П. Шергина, кодекс должен обеспечить реализацию одного из видовответственности, тогда как административная юстиция в предметы данногокодекса не вписывается. Проект подобного кодекса уже существует, егопредложил и опубликовал в 2008 г. М.Я. Масленников. Подобные кодексыдействуют и в других странах, так, в Польше более 30 лет применяются иматериальный, и процессуальный кодексы, аналогичные кодексы приняты вБелоруссии и на Украине.
ПРОТИВ	Наталья Бочарова, ассистент кафедры гражданского права МГУ им. Ломоносова, к. ю. н.	Уровень поставленной проблемы не соответствует уровню ее решения
По мнению НатальиБочаровой: «Проблемы в рассмотрении дел об административныхправонарушениях, связанных с ПДД, не должны решаться принятием Кодексаоб административном судопроизводстве». Наталья Бочарова считает, что вопрос состязательности решает модель, предложенная АПК, которая включающая три нормы: 1. Cуд может по своему усмотрению привлечь административный орган к участию в деле. 2. Лицо,привлекаемое к административной ответственности, не должно доказыватьте обстоятельства, которые указаны в протоколе и которые явилисьоснованием для привлечения к ответственности. 3. Доказательства суду предоставляет административный орган. Если их не достаточно, они могут быть истребованы судом. Состязательность обеспечивается тем, что лицо,составляющее протокол, изначально знает: каждое обстоятельство придетсядоказывать в суде. Соответственно, появляется и активная стороназащиты.
ПРОТИВ	Вениамин Яковлев, советник Президента РФ	Не разрушать, а совершенствовать
		Решение проблемы не в создании административного процессуальногокодекса или административных судов, а в разработке системы досудебногоразбирательства. В Европе большинство споров административногохарактера решаются на досудебной стадии, за счет внутренней апелляции,когда жалоба не идет сразу в суд, а отправляется в соответствующееведомство. Таким образом, в Германии от первоначального количестваналоговых споров в суд попадает 5 %, во Франции – 2 %. В урегулированиинуждаются прежде всего процедуры фиксации правонарушенийсоответствующими органами исполнительной власти. Причем фиксация должнабыть такой, чтобы в суд попадало готовое дело, и суд занимался бы невопросами факта, а вопросами права.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ			Есть два пути решения проблемы - дорогой и дешевый
		Алексей Александров, председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Решать проблему можно дорогим способом – создать административные суды,разработать отдельный кодекс, а можно дешевым – создать в судахадминистративные коллегии. Главное – четко обозначить особенностиадминистративного судопроизводства в существующем КоАП РФ.