Споры, в которых госорганы спустя десятилетия пытаются вернуть в публичную собственность земельные участки или добиться сноса расположенных на них объектов, – одна из наиболее сложных категорий современной земельной и вещно-правовой практики в РФ.
Острота этой проблемы неоднократно проявлялась в отношении бывшего военного имущества. В таких делах публичный собственник, как правило, ссылается на особый режим земель обороны, сохранение права федеральной собственности либо права постоянного (бессрочного) пользования, а также на отсутствие надлежащего оформления выбытия участка из соответствующего режима.
При этом возникает принципиальный вопрос о том, может ли государство спустя 15–20 лет игнорировать собственные действия по передаче имущества в гражданский оборот, госрегистрации прав частных лиц на указанное имущество, выдаче разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, а затем требовать сноса этих объектов прежде всего в силу того обстоятельства, что в ЕГРН сохранилась запись о публичном праве на земельный участок?
Спор о 96 гаражах
Показательным в этом отношении является гражданское дело из нашей адвокатской практики (дело № 2-66/2026, рассмотренное Ленинградским районным судом г. Калининграда).
В 1999–2000 гг. Министерством обороны РФ была организована реализация высвобождаемого военного имущества военного городка в Калининграде. В марте 2000 г. заключен договор купли-продажи, согласно которому покупателю передано военное имущество; одновременно предусматривалась аренда высвобождаемого земельного участка площадью 7,25 га.
Впоследствии застройщику был предоставлен участок площадью 4,3396 га для строительства жилого квартала, а также сопутствующей инфраструктуры: скважины для водоснабжения жилого квартала, дорожной сети, объектов благоустройства, а также комплекса объектов капитального строительства – 96 гаражей. В 2005 г. выдано разрешение на строительство, а в 2006 г. застройщик на основании выданного городом разрешения на строительство ввел в эксплуатацию жилой комплекс и указанные гаражи. Права граждан зарегистрированы в установленном порядке.
В 2024 г. Минобороны зарегистрировало право постоянного (бессрочного) пользования на данный участок, а затем в 2025 г. обратилось в суд с требованием признать 96 гаражей самовольными постройками, подлежащими сносу.
Запись в ЕГРН vs история возникновения права
За внешне простым спором о земле кроется гораздо более серьезный спор о праве, а именно:
- что в приоритете: государственная регистрационная запись или совокупность юридических действий, посредством которых государство ранее фактически вывело имущество из военного оборота и создало условия для его гражданского использования?
- каков баланс юридического и общественного интереса в данном споре, а также каковы предпосылки для разрешения возможного будущего спора о закреплении права на земельный участок: в пользу Минобороны, собственников гаражей, застройщика либо органов местного самоуправления?
Ленинградский районный суд г. Калининграда разобрался в указанных вопросах, глубоко изучив предпосылки и причины возникшей ситуации, и решением от 9 июня 2026 г. отказал в удовлетворении иска.
Позиция ответчиков (собственников гаражей, представителями которых мы выступали) строилась на нескольких взаимосвязанных аргументах: переходе права пользования землей вместе с отчужденной недвижимостью, отсутствии признаков самовольной постройки, преюдициальном значении ранее рассмотренных арбитражных дел, пропуске исковой давности, добросовестности приобретателей и недопустимости противоречивого поведения публичного собственника.
Вопрос судьбы земельного участка после продажи военного имущества стоит рассмотреть подробнее.
С одной стороны, участок формально оставался в федеральной собственности. С другой, расположенное на нем недвижимое имущество было реализовано государством на аукционе по продаже военного городка.
Здесь возникает коллизия, связанная с реализацией принципа единства судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости.
В материалы рассмотренного гражданского дела сторона ответчика представила позицию, которая исходила из п. 1 ст. 35 ЗК РФ и п. 3 ст. 552 ГК РФ, а именно: приобретатель здания, строения или сооружения получает право использовать соответствующую часть земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с учетом того обстоятельства, что вопрос о последствиях продажи бывшего военного имущества данного военного городка уже рассматривался арбитражными судами. В частности, 15 лет назад АС Калининградской области в решении по делу № А21-9273/2010 пришел к выводу, что реализация бывшего военного имущества на аукционе повлекла отказ Минобороны от права постоянного (бессрочного) пользования участком, на котором располагались реализованные объекты, в пользу застройщика. Аналогичный вывод отражен в решении по делу № А21-9406/2012: при продаже объекта высвобождаемого военного имущества к приобретателю в силу ст. 35 ЗК и 552 ГК перешло право пользования соответствующей частью участка.
Таким образом, данная ситуация не может рассматриваться в качестве самовольного захвата земли, поскольку сначала государство признало имущество высвобождаемым, организовало его продажу; далее передало недвижимость частному приобретателю, создало земельно-правовую основу для дальнейшего освоения территории, допустило строительство на участке объектов недвижимости, приняло их в эксплуатацию; допустило регистрацию прав граждан на вновь созданные объекты недвижимости, а спустя 20 лет возник вопрос о незаконности всей этой цепочки, суть которого в «столкновении» регистрационного титула и материального права.
В ходе рассмотрения спора истец ссылался на регистрацию права собственности РФ на спорный участок в 2006 г. и регистрацию права постоянного (бессрочного) пользования подведомственного учреждения в 2024 г.
В то же время запись в ЕГРН не означает невозможность судебного исследования основания возникновения права. В частности, Верховный Суд РФ указывал, что госрегистрация является доказательством существования зарегистрированного права, но не исключает возможность оспаривания самого права и исследования его материально-правового основания. Например, в деле № 32-КГ21-24-К1 этот подход прямо использован применительно к спору о зарегистрированном вещном праве.
На эту позицию обоснованно ссылалась и сторона ответчика в рассматриваемом деле.
Важное развитие принцип добросовестности получил в практике Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении от 28 января 2025 г. № 3-П КС подчеркнул необходимость учета добросовестности приобретателя и срока исковой давности при рассмотрении требований публичного образования о признании отсутствующим зарегистрированного права. При этом высший судебный орган конституционного контроля исходил из необходимости соотнесения таких требований с гарантиями ст. 302 ГК и общими принципами добросовестности.
Соответственно, реестровая запись является элементом доказательственной базы, но не может автоматически умалять материально возникшие права других лиц, поэтому в делах подобного рода необходимо исследовать не только формальный факт зарегистрированного права (выписку из ЕГРН), но и всю историю возникновения права.
Также для разрешения подобных споров важным является Постановление КС от 26 мая 2025 г. № 22-П. Сформулированная Конституционным Судом позиция значительно шире истребования жилого помещения у добросовестного приобретателя. Суд, в частности, отметил, что выбытие имущества из публичной собственности может происходить не одним юридическим актом, а посредством совокупности последовательных действий публичного собственника и его органов. При этом признание отдельных действий впоследствии незаконными не свидетельствует об отсутствии воли публичного собственника на передачу имущества. КС также подчеркнул, что при оценке выбытия имущества необходимо устанавливать, совершались ли публичным образованием действия, направленные на передачу указанного имущества гражданину.
Такой подход может иметь прямое методологическое значение для «дела о гаражах»: в рассматриваемой ситуации отчетливо видна последовательность, направленная на подтверждение вывода о совершении публичным образованием действий, направленных на передачу имущества гражданам, а именно: продажа военного имущества → предоставление земли → разрешение на строительство → строительство → госприемка → регистрация прав граждан → бездействие госорганов в течение многих лет.
Виндикация и снос – не тождественны
Совокупность этих обстоятельств и была оценена Ленинградским районным судом г. Калининграда.
Постановление КС № 22-П/2025 усиливает общий конституционный принцип правовой определенности: гражданин не должен нести ответственность за последствия ошибок публичного управления, если он добросовестно полагался на официальные действия государства.
Возникает вопрос: можно ли «автоматически» переносить практику истребования имущества на спор о сносе объектов недвижимости?
В данном случае, как представляется, необходима юридическая осторожность. Постановление КС № 22-П/2025 посвящено ст. 302 ГК – т.е. виндикации, тогда как дело № 2-66/2026 формально является спором о самовольной постройке (ст. 222 ГК). В связи с этим утверждать о том, что выводы, изложенные в Постановлении № 22-П/2025, автоматически исключают снос гаражей, было бы неправильно. Значение указанного постановления состоит в установлении конституционно-правового критерия оценки поведения публичного собственника. Если публичное образование создало юридическую ситуацию, на которую добросовестно полагались граждане, оно не может без учета этого обстоятельства требовать устранения последствий собственной деятельности спустя 20 лет. В связи с этим справедливое разрешение спора связано с правильным применением не только ст. 302 ГК, но и общих положений ст. 1 и 10 Кодекса, принципа добросовестности, правовой определенности и защиты доверия к публичной власти.
Действительно ли спорные гаражи – самовольные постройки?
Отдельно стоит углубиться в ст. 222 ГК, так как не всякое нарушение земельного режима означает самовольную постройку.
Важным для анализа моментом является установление пределов применения указанной статьи. Так, п. 1 четко очерчивает признаки самовольной постройки. В настоящее время позиция Верховного Суда прямо исходит из того, что перечень таких признаков является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Эта позиция закреплена в Постановлении Пленума ВС от 12 декабря 2023 г. № 44 (далее – Постановление ВС № 44). ВС также определил круг лиц, имеющих право требовать сноса, и тех, которые должны участвовать в деле в качестве ответчиков.
В 2026 г. Президиум ВС 1 июля утвердил Тематический обзор № 13/2026 по делам о самовольном строительстве. Это показывает, насколько принципиальным остается вопрос правильной квалификации объектов как самовольных построек.
В нашем деле ситуация принципиально отличается от типичной самовольной застройки. В материалы дела представлены ряд ключевых документов: проектная документация, разрешение на строительство, акт госприемки, муниципальный акт о вводе в эксплуатацию, зарегистрированные права собственности, длительное открытое фактическое владение. Все эти обстоятельства были подробно изложены в возражениях ответчиков.
Ошибка межевания не делает законную постройку самовольной
Таким образом, рассматриваемый спор нельзя сводить к формуле, суть которой в том, что если земля формально федеральная – значит, строительство формально незаконно. Прежде всего необходимо установить, был ли участок предоставлен застройщику для строительства на момент его осуществления. Также при рассмотрении дела суд сформулировал следующий вывод: «ошибка межевания не превращает законную постройку в самовольную».
Данный вывод сформулирован именно таким образом, поскольку при рассмотрении дела проводилась землеустроительная экспертиза. Эксперты, исследовав землеустроительное дело 2006 г., пришли к выводу, что при межевании территории допущены неточности: существовавшие объекты недвижимости, включая гаражный комплекс, не были надлежащим образом учтены при формировании границ земельного участка, на котором находился уже построенный в 2006 г. комплекс гаражей. В результате территория была ошибочно отнесена к формируемому участку, который указывался как находящийся в пользовании организации Минобороны, хотя фактически гаражный комплекс располагался в границах территории, ранее предоставленной застройщику в связи с реализацией высвобождаемого военного имущества.
Это создает принципиально важную правовую конструкцию: если порок возник при последующем кадастровом оформлении границ, он не может автоматически ретроспективно превратить первоначально законное строительство в самовольное. Следует различать незаконность строительства и ошибочность последующего описания границ земельного участка.
Можно ли снести то, что построено законно?
Еще один существенный довод связан с территориальной зоной СП-3 (зона специального назначения, связанная с размещением государственных объектов).
Гаражи были построены в 2005 г., при этом соответствующая территориальная зона специального назначения установлена значительно позднее – при утверждении градостроительных документов в 2016–2017 гг.
Возникает вопрос: может ли нормативный акт, изменивший градостроительное зонирование спустя более 10 лет после завершения строительства, использоваться как основание для сноса созданного и зарегистрированного объекта капстроительства?
На наш взгляд, такой подход противоречил бы принципу правовой определенности, особенно если граждане приобретали объекты, полагаясь на выданное государством разрешение на строительство, утвержденную проектную документацию, акт госприемки, муниципальное решение о вводе объектов в эксплуатацию, а также госрегистрацию права собственности на объекты недвижимости.
Исковая давность
Еще один важнейший аспект, на который мы ссылались, – исковая давность.
Пунктом 15 Постановления ВС № 44 предусмотрено применение общего срока исковой давности к требованиям о сносе самовольной постройки, если ее сохранение не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Срок исчисляется по правилам ст. 196 и 200 ГК.
В рассмотренном деле сторона ответчика исходила из того, что госорганы знали либо объективно должны были знать о существовании гаражей значительно раньше 2024 г. На это указывали следующие факты: строительство в 2005 г., госприемка, межевание 2006 г., регистрация прав граждан на указанные объекты недвижимости, регистрация права собственности РФ на земельный участок.
Кроме того, мы ссылались на правило п. 6 Постановления Пленума ВС от 29 сентября 2015 г. № 43 (ред. от 22 июня 2021 г.) «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности»: изменение субъекта права или правопреемства само по себе не означает новое течение срока исковой давности.
Создание нового учреждения Минобороны в 2020 г. или оформление им права в 2024 г. не означает, что до этого государство не знало о существовании спорных объектов.
Представляется, что публичный собственник не может превращать собственную организационную перестройку в механизм восстановления давно истекшего срока защиты права.
Также отдельно стоит отметить, что практика ВС подтверждает значение момента, когда государство узнало или должно было узнать о нарушении его прав.
Так, Верховный Суд, рассматривая спор об истребовании части участков, расположенных в береговой полосе, обратился к вопросу начала течения исковой давности и указал, что позднее выявление нарушения органом власти не означает автоматическое начало течения срока исковой давности с даты контрольного мероприятия, если государство должно было знать о соответствующих обстоятельствах ранее (Определение Судебной коллегии по гражданским делам от 3 марта 2026 г. № 4-КГПР25-81-К1).
В рассматриваемом деле имеется еще один нюанс: на исходном участке размещены также иные объекты, созданные в рамках того же проекта комплексной застройки: многоквартирные дома, объекты инфраструктуры (водяная скважина и пр.) и автосервис. При этом в отношении автосервиса Минобороны впоследствии добровольно прекратило право постоянного (бессрочного) пользования на образованный земельный участок под этим объектом. Данный факт документально подтвержден и отражен в материалах дела. Почему в таком случае один объект, построенный в рамках того же проекта, на основании того же разрешения и в границах той же первоначальной территории, признается фактически допустимым для последующего оформления земельных отношений, а 96 гаражей истец считает незаконными и подлежащими сносу?
Таким образом, представляется, что способ осуществления права не должен зависеть от произвольного выбора отдельных объектов или отдельных лиц, если юридическая и фактическая ситуация является однородной.
Отдельно стоит отметить принцип эстоппель, указывающий на запрет противоречивого поведения сторон спора. Доктрина venire contra factum proprium означает запрет противоречивого поведения, что проявляется в подобных делах как развитие принципа добросовестности.
Согласно материалам дела Минобороны и его правопреемники последовательно совершали действия, объективно формировавшие у участников гражданского оборота определенные ожидания. Возникает вопрос: кто должен нести последствия ошибок: госорганы, систематически допускавшие их на протяжении многих лет, или граждане, которые приобрели недвижимость, руководствуясь официальными действиями госорганов?
Для ответа на этот вопрос Постановление КС № 22-П/2025 содержит важный ориентир: наличие последовательных действий публичного собственника, направленных на передачу имущества, имеет самостоятельное значение при оценке того, произошло ли выбытие имущества помимо его воли. При этом публичный интерес не является юридическим преимуществом, поскольку в делах о бывшем военном имуществе государство нередко использует аргумент особого публичного интереса. Статус федерального органа не отменяет необходимость соблюдения гражданско-правовых и земельно-правовых процедур.
Особенно показательно в этом отношении дело № А40-185034/2022, рассмотренное Верховным Судом в 2024 г.
В данном деле Минобороны оспаривало изъятие земельного участка для строительства объектов транспортной инфраструктуры. ВС отменил судебные акты нижестоящих инстанций и вернул дело на новое рассмотрение, обратив внимание, в частности, на необходимость установить судьбу находившейся на участке дороги, предназначенной для военных нужд (Определение от 23 апреля 2024 г. № 305-ЭС23-23811). Также в 2024 г. ВС рассмотрел спор между Минобороны и публичными органами по поводу изъятия земельных участков для инфраструктурных целей (Определение от 13 мая 2024 г. № 305-ЭС23-25002 по делу № А40-203176/2022).
Выводы ВС по указанным делам напоминают, что особый публичный статус земельного участка не освобождает госорган от необходимости соблюдать установленную законом процедуру изменения правового режима земли и учитывать существующие вещные права и интересы других лиц.
Поясним, почему «дело о гаражах» не является обычным спором о самовольной постройке.
В «классическом» деле о самовольной постройке ситуация, как правило, выглядит следующим образом: гражданин самовольно занимает чужую землю и строит объект, при этом не получая разрешение на строительство. Далее объект не вводится в эксплуатацию, право на него не регистрируется.
В рассматриваемом деле ситуация противоположная: госорган продал имущество, после чего предоставил земельную основу, выдал разрешение, допустил строительство, принял построенный объект, допустил регистрацию прав приобретателей на объекты, а спустя 20 лет заявил о незаконности строительства.
В связи с этим юридический анализ, как представляется, должен начинаться с вопроса о том, какие права на землю существовали в момент строительства и какие юридические действия публичных собственников привели к формированию этих прав.
Значение данного дела выходит далеко за пределы прав конкретных собственников гаражей. Оно демонстрирует универсальную модель защиты частных лиц в ситуации, когда публичный собственник спустя десятилетия пытается пересмотреть результаты собственных решений.
Такая модель включает семь элементов:
- восстановление полной истории объекта;
- отделение титула от фактического содержания права;
- анализ действий публичного органа: каждый его акт должен рассматриваться как часть единой юридической цепочки;
- проверка срока исковой давности: дата первой проверки не обязательно является датой, когда государство узнало о нарушении своего права;
- оценка добросовестности приобретателя, особенно если гражданин получил зарегистрированное право после госприемки объекта;
- проверка последовательности поведения публичного собственника. Если государство на протяжении многих лет признавало существование объекта, регистрировало права, согласовывало документы либо оформляло земельные правоотношения, последующая противоположная позиция требует специальной оценки с точки зрения ст. 10 ГК;
- проверка соразмерности последствий. Снос является наиболее жестким способом вмешательства в право собственности.
В современной практике Верховного Суда вопрос о сносе «самовольной» постройки не должен решаться «механически» лишь вследствие формального установления спорного обстоятельства – необходимо исследовать предусмотренные законом условия и последствия такой меры. Тематический обзор ВС № 13/2026 подтверждает актуальность системного подхода к подобным спорам.
Таким образом, рассмотренное дело демонстрирует конфликт двух моделей толкования права:
- если право государства на землю зарегистрировано, все находящиеся на ней объекты, таким образом, должны соответствовать представлению государства о допустимом использовании участка;
- правовой режим имущества определяется не одной современной записью в реестре, а всей историей возникновения и осуществления прав. Публичный собственник связан собственными юридически значимыми действиями, а добросовестный гражданин вправе рассчитывать на стабильность созданного государством правового положения.
Выстраивание позиции в подобных спорах
Для современного гражданского оборота вторая модель представляется более соответствующей принципам правовой определенности и добросовестности: нельзя сначала продать имущество, разрешить его использование, допустить строительство, принять объекты, зарегистрировать права граждан и два десятка лет не предъявлять претензий, а затем представить собственную прежнюю деятельность как юридическую ошибку, последствия которой должен нести частный собственник.
Приведем список судебных актов, которые могут помочь в разрешении споров подобного рода:
- постановления КС: № 22-П/2025 о защите добросовестного приобретателя и значении воли публичного собственника при выбытии имущества; № 3-П/2025 о добросовестности, исковой давности и защите зарегистрированных прав на земельные участки; № 23-П/2016 о соотношении госрегистрации и содержания вещных прав;
- Постановление Пленума ВС от 12 декабря 2023 г. № 44 – ключевой акт по самовольным постройкам; Постановление Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 № 10/22 о применении ст. 222, 301–304 ГК; определения СКЭС ВС от 23 апреля 2024 г. № 305-ЭС23-23811 по делу № А40-185034/2022 и от 13 мая 2024 г. № 305-ЭС23-25002 по делу № А40-203176/2022; Тематический обзор № 13/2026 «О судебной практике по делам, связанным с самовольным строительством».
Применительно к рассмотренному делу особое значение имеют также дела № А21-9273/2010 и № А21-9406/2012, в которых рассматривался вопрос о правовых последствиях реализации бывшего военного имущества и прекращении права пользования соответствующей частью земли.
Подводя итог, отметим, что дело № 2-66/2026 примечательно в первую очередь тем, что находится на пересечении трех правовых режимов: земельного, вещного и публично-имущественного. Ключевой вопрос состоит в том, может ли государство требовать возвращения имущества в свое фактическое распоряжение спустя 20 лет после того, как само создало юридические основания для его передачи в гражданский оборот? Ответ суда на этот вопрос не только определил судьбу 96 гаражей в Калининграде – он важен для всей категории споров, касающихся пересмотра последствий приватизации, реализации имущества, предоставления земельных участков и легализации объектов недвижимости.
