Верховный Суд РФ опубликовал Определение Судебной коллегии по экономическим спорам от 23 июля 2024 г. № 304-ЭС24-4763 по делу № А45-6000/2023, в котором кардинально изменил подход к ситуации, когда в период действия выданного застройщику градостроительного плана земельного участка вносятся изменения в генплан и правила землепользования и застройки, изменяющие правовой режим участка.
Согласно новому подходу разрешение на строительство в такой ситуации, очевидно, выдано не будет.
Градостроительный план земельного участка (далее – ГПЗУ) представляет собой подготовленный компетентным органом власти по запросу владельца участка срез нормативных требований и ограничений, которые должны быть соблюдены при строительстве. Любое строительство, реконструкция начинаются с получения ГПЗУ.
В соответствии с ч. 10 ст. 57.3 ГрК РФ информация, указанная в ГПЗУ, может быть использована для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи. Указанный трехлетний период «заморозки» правового режима участка по замыслу законодателя является разумным балансом, обеспечивающим достаточное время для подготовки документов, необходимых для получения разрешения на строительство, и в то же время стимулирующим не затягивать их подготовку, поскольку по истечении срока действия ГПЗУ потребуется получать новый градплан и приводить уже подготовленные документы в соответствие с ним, нести дополнительные издержки. Тем самым застройщикам гарантировалось – и они могли разумно ожидать – что их вложения в инженерные изыскания, получение технических условий и подготовку проектной документации, руководствуясь информацией действующего ГПЗУ, воплотятся в получение разрешения на строительство.
Приведенной норме корреспондирует ч. 7 ст. 51 ГрК, в которой определен исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство. Перечень требует предоставления именно ГПЗУ, выданного в пределах трех лет, и потому не упоминает правила землепользования и застройки и другие нормативные документы.
Такой подход, примененный судами трех инстанций в указанном деле, в котором я выступаю представителем истца – ООО «Союз», поддерживал и Верховный Суд – например, в деле № А51-9927/20221, а разъяснения о сроке действия ГПЗУ вошли в Обзор судебной практики ВС № 2 (2021), утвержденный Президиумом ВС 30 июня 2021 г. (п. 28). Также приведенная нами позиция нашла отражение и в постановлении АС Северо-Кавказского округа от 26 августа 2024 г. по делу № А32-18271/2023.
В рассматриваемом деле (№ А45-6000/2023) застройщик получил градостроительные планы приобретенных им под застройку участков, которые зафиксировали действовавшую на день их выдачи территориальную зону Ж-3 (зона застройки среднеэтажными жилыми домами). Ко времени завершения проектирования жилкомплекса и обращения за получением разрешения на строительство в Генплан и Правила землепользования и застройки г. Новосибирска были внесены изменения, исключающие возможность среднеэтажного жилищного строительства на этих участках.
Основываясь на трехлетней гарантии приоритета ГПЗУ для получения разрешения на строительство, закрепленной в ч. 10 ст. 57.3 ГрК, застройщик обратился в суд и в трех инстанциях добился признания отказа в выдаче разрешения на строительство незаконным.
Судебная коллегия по экономическим спорам ВС отменила судебные акты по данному делу, указав: «…суды… ошибочно исходили из того, что возможность строительства объектов недвижимости на земельном участке определяется не сведениями, содержащимися в Правилах землепользования и застройки города Новосибирска и Генеральном плане города Новосибирска, а ГПЗУ, которые имелись у общества и были представлены им вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирных домов. Вопреки выводам судов, вид разрешенного использования земельного участка …проверяется на дату выдачи разрешения на строительство, а не на дату выдачи градостроительного плана земельного участка…». Дело направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию.
Такой кардинальный пересмотр подхода к ситуации конфликта изменений, вносимых в градостроительные регламенты, с информацией, зафиксированной в ранее выданном ГПЗУ, представляется спорным, противоречащим буквальному содержанию ч. 10 ст. 57.3 ГрК, и может негативно отразиться на инвестиционной активности в строительной сфере.
Таким образом, действуя правомерно, добросовестно следуя всем нормативным требованиям и ограничениям, которые указал в ГПЗУ компетентный орган власти, застройщик (а с ним инвесторы и банки) не может быть уверен в получении разрешения на строительство, в том, что инвестиции в инженерные изыскания, получение технических условий, подготовка проектной документации, которые, как правило, исчисляются десятками миллионов рублей, не «сгорят», поскольку местные власти решили перезонировать территорию. В результате любой инвестиционный проект рискует преобразоваться в судебное разбирательство о взыскании убытков с бюджета.
Более того, если применить новый подход о приоритете изменений, вносимых в градостроительные регламенты, к последующим этапам строительства, то такие изменения – например, исключающие жилищное строительство там, где оно было разрешено (как в рассматриваемом случае), – могут послужить основанием не только для отмены выданного разрешения на строительство, но и для отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного объекта, что усугубляет проблему в контексте нарушения прав дольщиков. Такое развитие событий невыгодно ни застройщикам, ни дольщикам, ни государству (бюджету).
В заключение добавлю, что на комментируемое определение подана надзорная жалоба в Президиум ВС.
1 См. Определение от 17 мая 2023 г. № 303-ЭС23-6166 по делу № А 51-9927/2022.
