Итоги работы КС в 2018 г.: три тенденции

Анализируя результаты деятельности Конституционного Суда РФ в минувшем году, представленные в Обзоре практики, хотелось бы обратить внимание на три существенных момента, характеризующих положение этого органа в правовой и политической системе России: долгосрочные тенденции конституционно-судебной практики; наиболее значимые для правоприменения дела, а также вопросы кадрового состава Суда.

Тенденции практики

Анализ практики КС РФ демонстрирует, на мой взгляд, три основные тенденции.

Первая – продолжающийся рост количества постановлений. Если в 2017 г. было принято 40 постановлений, и это стало заметным событием на фоне 28 постановлений 2016 г., то в 2018 году их уже 47. Таким образом, прирост составил 17,5% (в 2017 г. – 42,86%).

Отмечу, что такой рост не связан с увеличением числа обращений в Суд: с 2013 г. оно колеблется в диапазоне от 14 до 16 тыс. и в 2018 г. составило немногим более 15 тыс¹.

Думается, это также не свидетельствует о повышении продуктивности КС, поскольку общее количество наиболее значимых решений – постановлений, определений с позитивным содержанием и отказных определений, подготовленных по итогам предварительного изучения обращения конкретным судьей, – не демонстрирует аналогичной тенденции к существенному росту (2013 г. – 161; 2014 г. – 222; 2015 г. – 158; 2016 г. – 125; 2017 г. – 128; 2018 г. – 132)².

Вместе с тем обращает на себя внимание следующее обстоятельство. Одновременно с ростом количества постановлений сильно сократилось количество определений КС с позитивным содержанием, что свидетельствует о возможном изменении подхода Суда к работе с обращениями.

Эта разновидность решений порождена практикой 2000-х гг., возникшей не без влияния политических причин³. По значимости для правовой системы определения с позитивным содержанием принято помещать между обычным отказом в рассмотрении обращения (низкая значимость) и постановлением по существу заданного заявителем вопроса (высокая значимость)⁴. В них высшая судебная инстанция выражает отношение к спорной правовой норме и формулирует общеобязательные правовые позиции на промежуточной стадии конституционного судебного процесса – при решении вопроса о том, принимать ли обращение к рассмотрению с последующим вынесением постановления либо отказать.

У определений с позитивным содержанием существуют недостатки юридического плана: отсутствие законодательного регулирования статуса, а также то, что в них далеко не всегда определяется дальнейшая судьба дела заявителя. Получив такое определение, заявители нередко сталкиваются с трудностями при пересмотре дел в судах по новым обстоятельствам⁵.

Максимальное количество определений с позитивным содержанием – 81 – было вынесено в 2006 г. В том же году было принято наименьшее количество постановлений за всю историю КС РФ – всего 10. А в 2018 г. их меньше, чем когда-либо, – 5⁶.

Не исключено, что в дальнейшем Суд сведет случаи использования этой разновидности решений к минимуму, окончательно заместив их более эффективными с точки зрения конституционно-правовой защиты постановлениями. Данный вопрос – полностью в сфере усмотрения КС.

Вторая тенденция – уменьшение доли дел, рассмотренных в режиме слушания (открытое, а как теоретически возможный вариант – и закрытое судебное заседание с участием сторон и других лиц или устный процесс). Абсолютное большинство постановлений 2018 г. – 37 (78,72%) – вынесено без слушания, т. е. по итогам исследования документов (письменный процесс), и только 10 (21,28%) – после открытых судебных заседаний. В первые четыре года существования письменного процесса (2011–2014 гг.) отдавалось предпочтение слушаниям. Так, ситуация 2013 г. выглядит почти зеркальной: из 30 постановлений 23 (76,67%) вынесено по итогам устного процесса и всего 7 (23,33%) – после письменного.

Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Суд правомочен рассматривать дела без слушания, если придет к выводу о том, что вопрос может быть разрешен на основании содержащихся в ранее принятых постановлениях правовых позиций и проведение слушания не является необходимым для обеспечения прав стороны (ч. 1 ст. 47.1). То есть наличие сложившейся конституционно-судебной практики по теме обращения вполне способно быть фактором, влияющим на отбор дел для рассмотрения по существу и предопределяющим письменный режим судебного разбирательства.

Сокращение количества открытых судебных заседаний также сопряжено с тем, что в 2018 г. Суд рассматривал по большей части рутинные, не эксклюзивные дела и в целом не стремился позиционировать себя как явного игрока на политическом поле.

Третья тенденция связана с типами резолюций в постановлениях. Сейчас КС гораздо чаще, чем после возобновления деятельности в 1995 г., дает проверяемым правовым нормам конституционно-правовое толкование вместо того, чтобы признавать их неконституционными. Такие решения адресованы не законодательным, а правоприменительным органам, поскольку корректируют не содержание правовых норм, а практику их применения.

В частности, из 47 постановлений 2018 г. 26 (55,32%) – это постановления о выявлении конституционно-правового смысла норм, 17 (36,17%) – о признании норм неконституционными, два (4,26%) – о признании норм конституционными и еще два (4,26%) заключают в себе «расщепление» нормы, то есть объявляют ее в чем-то конституционной, а в чем-то – неконституционной. Для сравнения: в 1999 г. по делам нормоконтроля было принято 15 постановлений, и в 10 из них (66,67%) содержатся резолюции о неконституционности, в трех (20%) нормам дано конституционно-правовое истолкование, в двух (13,33%) признано соответствие Конституции РФ. Если учесть и все 10 определений с позитивным содержанием, принятых в тот же период, то количество решений КС 1999 г. о неконституционности норм возрастет до 80%.

В информационных документах Суда утверждается, что теперь «российское конституционное правосудие более гибко, чем прежде, воздействует на правовую систему, предпочитая простой дисквалификации подвергающихся проверке законоположений корректировку их применения посредством выявления конституционно-правового смысла соответствующих законоположений» и «оптимальным и в перспективе преобладающим способом разрешения конституционно-правового спора является [именно] конституционно-правовое истолкование рассматриваемых нормативных положений». Это произошло после вступления в силу поправок в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (Федеральный конституционный закон от 28 декабря 2016 г. № 11-ФКЗ), узаконивших возможность принятия Судом таких решений и регламентировавших их правовые последствия для правоприменителей.

Среди юристов бытует мнение, что Суд все чаще выступает в роли кассационной судебной инстанции, а не «негативного законодателя», каким он задумывался изначально. Переориентация КС РФ на сферу правоприменения вряд ли объяснима какой-то одной, тем более формальной (законодательные изменения) причиной. Среди таковых, на мой взгляд, может быть нежелание или даже невозможность для Суда эффективно воздействовать на законодателя в условиях недемократического политического режима, а равно конкуренция с Верховным Судом РФ за место интеллектуального центра, где вырабатываются правовые позиции по конкретным делам.

Наиболее значимые правовые позиции

В постановлениях минувшего года чаще всего затрагивались вопросы частного права (16 постановлений), публично-правовая тематика (14), вопросы трудового права и социальной защиты (11) и уголовного права и уголовного процесса (6).

На мой взгляд, наиболее интересными представляются следующие постановления.

В сфере частного права: Постановление от 20 июня 2018 г. № 25-П. В Суд обратилась семейная пара, желавшая, но не сумевшая оформить усыновление из-за диагноза жены. Ребенок был рожден родной сестрой жены от биологического материала мужа. Сразу после рождения сестра отказалась от ребенка; тот жил и воспитывался в семье заявителей. Препятствием к усыновлению стали положения СК РФ и утвержденного Правительством РФ перечня заболеваний, при наличии которых усыновление невозможно. Конституционность этих положений была оспорена в Суде.

Правовые нормы были признаны неконституционными в той мере, в какой они позволяют отказывать в усыновлении ребенка, в силу уже сложившихся семейных отношений проживающего с лицом, инфицированным ВИЧ и гепатитом С, если из установленных судом обстоятельств в их совокупности следует, что усыновление позволяет юридически оформить эти отношения и отвечает интересам ребенка.

Это решение Суда значимо с точки зрения конституционно-правового развития. В нем подспудно затрагивается важная социальная проблема необоснованной дискриминации людей с некоторыми заболеваниями в семейных правоотношениях. Напомню, что ранее КС уже признавал неконституционными законодательные барьеры для ВИЧ-положительных иностранных граждан, семьи которых постоянно проживают в России⁷, а также для тех, кто был болен опасным инфекционным заболеванием, но излечился⁸. Таким образом, в будущем с помощью КС вполне можно добиваться аккуратной корректировки законов, ущемляющих в правах указанные категории людей.

Отмечу, что упомянутое постановление уже воспринято правоприменительной практикой: усыновление заявительнице разрешено. Ведется работа над законодательным учетом правовой позиции Суда⁹. Однако не стоит забывать, что в силу прямого действия решения КС оно обязательно во всех делах со схожими фактическими обстоятельствами до внесения изменений в законы.

В сфере публичного права: Постановление от 6 декабря 2018 г. № 44-П. Разбирательство было инициировано главой Ингушетии Юнус-Беком Евкуровым. Он просил Суд подтвердить конституционность республиканского закона, утвердившего Соглашение об установлении границы с Чечней, а также признать действующим само Соглашение. Ранее КС Ингушетии признал эти документы противоречащими республиканской Конституции, в частности потому, что решение о границе было принято без референдума. Все это происходило на фоне массовых протестов в Ингушетии граждан, выступавших против Соглашения. Просьба Евкурова была удовлетворена. Суд занял позицию, что КС Ингушетии не был правомочен рассматривать данное дело, а закон об утверждении Соглашения, как и само Соглашение, не противоречит Конституции РФ, является действительным и общеобязательным.

Отмечу, что в 2013 г. похожая история произошла с Законом Челябинской области о транспортном налоге. КС оставил Закон в силе после того, как его нуллифицировал областной Уставный суд. Вскоре тот был упразднен.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» КС РФ и региональные конституционные (уставные) суды не образуют централизованной системы. Каждый из них функционирует сам по себе. КС РФ не вправе пересматривать решения последних. Однако, по сути, именно так и произошло. В этом состоит главное противоречие смысла постановления.

К тому же оно не предполагает применения в обычной практике и имеет скорее политическое значение. Вместе с тем у региональных властей, по тем или иным причинам недовольных решениями собственных конституционных (уставных) судов, может создаться искушение поступить похожим образом и фактически преодолеть их «с помощью» КС РФ, что едва ли стоит приветствовать.

В сфере трудового права и социальной защиты: Постановление от 25 октября 2018 г. № 38-П. Четверо заявителей столкнулись с ограничительным подходом судов к определению размера компенсации за неиспользованный отпуск. Хотя ТК РФ прямо устанавливает, что при увольнении работнику выплачивается компенсация за все неиспользованные отпуска, их дела были решены иначе. Со ссылкой на Конвенцию МОТ № 132 «Об оплачиваемых отпусках», а также на положения ТК РФ о сроках обращения в суд было указано, что компенсация выплачивается только за период в 21 месяц, предшествовавший дню увольнения.

КС РФ выявил конституционно-правовой смысл спорных норм: работнику может быть присуждена компенсация за все неиспользованные отпуска независимо от времени, прошедшего с момента окончания года, за который полагался отпуск. Но при этом работник должен обратиться в суд с соответствующим требованием в срок, установленный законом.

В данном деле помимо прочего было скорректировано неверное понимание судами положения Конвенции МОТ № 132 о предельном сроке использования отпуска. Оно имеет отношение к тем, кто продолжает трудиться, но не к тем, кто увольняется или уже уволен. Иное понимание Конвенции теперь невозможно.

Ожидаемый положительный эффект от постановления заключается, на мой взгляд, в единообразном подходе судов к определению размера компенсации за неиспользованные отпуска, исключающем произвольные ограничения вопреки положениям ТК РФ.

Вместе с тем вывод КС не предопределяет стопроцентное удовлетворение всех заявленных требований о компенсации. В постановлении отмечено, что таковую непозволительно рассматривать «как правомерный способ накопления, в том числе по обоюдному согласию работника и работодателя, причитающихся работнику отпусков полностью либо частично с целью последующего (при увольнении работника) получения денежной компенсации за них». Суды общей юрисдикции сориентированы на учет всех фактических обстоятельств конкретного дела, чтобы оценить обоснованность таких требований.

В сфере уголовной юстиции: Постановление от 25 апреля 2018 г. № 17-П. Запрос о проверке конституционности примечания к ст. 264 «Нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств» УК РФ, определяющего, кого считать находящимися в состоянии опьянения, исходил от Ивановского областного суда. В его производстве находилось уголовное дело водителя, скрывшегося с места ДТП и явившегося с повинной спустя год после этого события, унесшего жизни двух людей. Подтвердить факт алкогольного опьянения водителя, а следовательно, привлечь его к более тяжкой ответственности при таких обстоятельствах невозможно.

КС установил, что действующие правила содержат пробел, создающий преимущества тем, кто неправомерно скрывается с места ДТП. Пункт 2 примечаний к ст. 264 УК РФ был признан не соответствующим Конституции РФ. Это единственное постановление Суда 2018 г. по теме уголовной юстиции с резолюцией такого типа.

Рассматриваемое постановление интересно, на мой взгляд, своими правовыми последствиями. Суд отвел федеральному законодателю год на то, чтобы ликвидировать лазейку, позволяющую нетрезвым водителям избегать адекватной квалификации их действий. Что касается правоприменительной практики, то в течение этого срока и впоследствии судам предписано поступать единообразно и не признавать виновников ДТП с тяжкими последствиями находившимися в состоянии опьянения на основании косвенных доказательств, например свидетельских показаний (что до этого не было редким). Указанное постановление ориентирует законодателя и правоприменителей на соблюдение такого аспекта принципа правовой определенности, как nullum crimen, nulla poena sine lege (нет преступления – нет наказания без указания на то в законе).

Поправки в УК РФ и КоАП РФ, криминализующие оставление места ДТП с жертвами, в настоящее время рассматриваются Федеральным Собранием¹⁰.

Из пяти определений с позитивным содержанием наиболее примечательным в силу его тематики считаю Определение от 15 октября 2018 г. № 2514-О.

Документ касается состава правонарушения, введенного в КоАП РФ (ч. 4 ст. 5.26) антитеррористическим «пакетом Яровой» (Федеральный закон от 6 июля 2016 г. № 374-ФЗ).

Суд уточнил, что нельзя привлечь к ответственности по указанной норме за один лишь факт неуведомления властей о продолжении деятельности религиозной группы, что произошло в отношении заявителя. Судам общей юрисдикции следует учитывать всю совокупность обстоятельств совершенного правонарушения, а также ранее сформулированные позиции КС о признаках миссионерской деятельности.

Осторожный подход КС к спорным законоположениям из «пакета Яровой» вкупе с неопределенным статусом решений Суда данного вида не позволяет утверждать о будущем широком и эффективном применении этих правовых позиций.

Состав Суда не претерпел изменений

В минувшем году Суд работал в составе, не изменившемся с 2016 г. и включающем 16 судей. Правом предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные должности судей для внесения в Совет Федерации (свободны три судейских кресла) до сих пор не воспользовался никто из уполномоченных субъектов (члены Совета Федерации, депутаты Госдумы ФС РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, высшие судебные органы, федеральные юридические ведомства, всероссийские юридические сообщества, юридические научные и учебные заведения).

На пост председателя в январе был переназначен Валерий Зорькин, возглавляющий Суд непрерывно с 2003 г. (для председателя Суда с 2010 г. не существует возрастного предела).

Одним из двух заместителей председателя в декабре, за месяц до 70-летия, вновь стала Ольга Хохрякова, занимающая эту должность с 2008 г. Это стало возможным после внесения поправок в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (Федеральный конституционный закон от 29 июля 2018 г. № 1- ФКЗ), позволивших заместителям председателя не уходить в отставку дольше, чем обычным судьям, – до достижения 76, а не 70 лет.

Тенденции, наблюдаемые в кадровом составе КС РФ, свидетельствуют о том, что Суд в нынешнем виде полностью устраивает политические власти. Не видно предпосылок ни к восполнению вакантных мест судей, ни к упразднению Суда как самостоятельного института судебной власти, о чем время от времени возникают предположения. Федеральным конституционным законом от 4 июня 2014 г. № 9-ФКЗ в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены изменения, разрешающие Суду неопределенно долго функционировать в минимально допустимом составе из 13 судей. Если ничего не произойдет, этот вопрос вряд ли станет актуальным ранее ноября 2021 г., когда одному из 13 оставшихся к тому времени судей исполнится 70 лет.