Конституция мудрее нас

15 января в Послании Президента РФ Федеральному Собранию прозвучали предложения о внесении изменений в Конституцию РФ, и уже спустя 5 дней соответствующий, весьма масштабный для конституционных поправок законопроект № 885214-7 был внесен в Госдуму, а 23 января – единогласно принят в первом чтении.

Предлагаемые поправки имеют широкий диапазон и предполагают изменение 22 статей Основного закона. Однако поспешность продвижения предложений не позволяет, на мой взгляд, полно и всесторонне оценить их: нужен достаточный срок, чтобы уяснить явную и потенциальную сущность поправок, соизмерить мнения профессионалов и спокойно все обдумать. Этого времени нет. Поэтому, «догоняя» быстро продвигающуюся инициативу, можно оценить лишь некоторые ее моменты.

Стабильность Конституции

Если для изменения закона или нижестоящих правовых актов достаточно наличия целесообразности, то для Конституции этого явно мало. Изменение Основного закона возможно лишь при явной необходимости, когда без него нельзя обойтись.

Принцип максимально возможной неизменяемости Конституции призван обеспечить ее стабильность как иммунитет от необоснованных влияний, временных веяний и чрезмерной гибкости. Именно стабильность Основного закона предопределяет особое доверие к нему со стороны общества. Указанное качество Конституции можно сравнить с непоколебимостью священно-религиозных писаний, носящих сакральный характер из-за веры в их метафизическое происхождение. Изменение этих писаний ущербно для восприятия. Конституционные тексты, хотя и в меньшей степени, но представляют собой что-то подобное, ибо Основной закон отражает священную мудрость предков, и чем «старше» его текст, тем он приобретает большую одухотворенность и заслуженное временем уважение.

Конституция как юридически оформленное фундаментальное общественное явление предполагает отсутствие безусловных дефектов – они могут быть обнаружены лишь условно: недостатки конституционного текста имеют не столько объективные, сколько субъективные предпосылки, когда познающий его субъект не видит решения сложившейся проблемы, констатируя тем самым предел своих познавательных возможностей. Сама же Конституция таких пределов не знает, она имеет колоссальный потенциал, вопрос сводится лишь к поиску путей его раскрытия. Образно говоря, выявленный в конституционном тексте дефект (пробел, противоречие, дисбаланс и др.) – это не пропасть и не тупик, а «потайная дверь», которая при правильно подобранных «ключах» открывает все новые и новые пространства конституционного устройства общества, государства и права. В этом смысле Конституция гораздо мудрее нас, и нужно уметь пользоваться этой мудростью.

Именно вследствие колоссального потенциала Конституции стабильность ее текста не предполагает чрезмерной консервации общественной жизни. Постоянство Основного закона не отрицает его «живой» характер, требующий адаптации конституционного текста к изменяющейся социальной реальности. Как правило, такая адаптация происходит путем «осовременивания» текста Конституции методом эволюционного конституционно-правового истолкования, призванного открывать глубинный потенциал конституционных идей.

Возможен, конечно, и режим конституционных поправок, но для его использования должны быть высокие гарантии соблюдения пределов материальной и процессуальной допустимости¹, явная необходимость и исключительно глубокая профессиональная проработка – в частности, с точки зрения исторических предпосылок предполагаемых изменений и их последствий. Обоснование необходимости принятия поправок к Конституции прямо предусмотрено ч. 5 ст. 3 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Исходя из смысла этих требований, инициирование изменения текста Конституции предполагает детальное, а не абстрактное обоснование причин, обусловливающих внесение изменений.

Предложенные в настоящее время поправки не получили должного и исчерпывающего обоснования в пояснительной записке к законопроекту, текст которой носит, на мой взгляд, декларативный характер. Кроме того, поправки не связаны друг с другом единой концептуальной идеей.

Одни из них, на первый взгляд, достаточно привлекательны (повышенные требования «патриотизма» для высших должностных лиц и принцип единства системы публичной власти), другие менее однозначны и требуют дополнительной и убедительной аргументации (например, предложение о закреплении в Конституции статуса Государственного Совета, о перераспределении полномочий между органами государственной власти, об уменьшении числа судей Конституционного Суда РФ).

Представляется, что предусмотренные в законопроекте поправки не носят характер очевидно необходимых. Нельзя сказать, что общество к ним шло и требовало их – все они в той или иной степени основаны на политической целесообразности.

Вместе с тем для примера можно привести ряд предложений, запрос на которые со стороны общества действительно существует. Так, в силу крайней актуальности идеи ответственности перед будущими поколениями важными могли бы стать положения об экологических принципах и экологической ответственности государства. Или, исходя из идеи социальной солидарности, – предложения о кратной зависимости зарплат должностных лиц от размера прожиточного минимума или минимального размера оплаты труда. Считаю, что такие поправки действительно были бы понятными и приемлемыми для конституционного развития страны и ознаменовали бы новый уровень ответственности государства в соответствующих сферах.

Оценка допустимости отдельных поправок

В законопроекте предлагается дополнить Конституцию положением о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в России.

Само по себе это предложение преследует конституционную цель обеспечения государственного суверенитета. Однако и в действующем тексте Конституции этот принцип фактически присутствует: закреплен суверенитет государства (преамбула, ст. 4), а также прямо указано на верховенство и прямое действие Основного закона, при том что приоритет норм международного права касается уровня правового регулирования не выше закона (ч. 1 и 4 ст. 15).

Вместе с тем КС РФ неоднократно отмечал недопустимость и невозможность исполнения на территории России противоречащих Конституции решений межгосударственных органов (постановления от 6 декабря 2013 г. № 27-П; от 14 июля 2015 г. № 21-П; от 19 апреля 2016 г. № 12-П; от 19 января 2017 г. № 1-П). Таким образом, текст и смысл Конституции и в настоящее время не допускают действия противоречащих ей международных правовых актов.

Также предлагается дополнить Основной закон нормами о гарантии минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума и индексации социальных пособий и иных социальных выплат, а также пенсий. По содержанию данные поправки повышают конституционные гарантии прав граждан, но вполне достаточно нынешнего присутствия соответствующих норм в действующих законодательных актах. При этом положение об индексации социальных выплат и пенсий, на мой взгляд, вызывает сомнения, так как тем самым «планируется» режим устойчивой и, по-видимому, высокой инфляции, в то время как обществу и государству важна, в первую очередь, борьба с инфляцией как таковой.

Между тем больше всего заставляет задуматься вопрос о допустимости указанных изменений.

Как следует из ст. 135 и 136 Конституции, положения ее гл. 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены, а в случае необходимости их изменений в специальной процедуре принимается новая Конституция. Вносить поправки можно только в гл. с 3 по 8.

Согласно законопроекту изменения предполагается внести в ст. 75 и 79, входящие в гл. 3, регулирующую федеративное устройство.

Вместе с тем положение о приоритете Конституции над решениями межгосударственных органов непосредственно связано с основами конституционного строя и затрагивает содержание гл. 1 Конституции (ст. 15). А положения о МРОТ и индексации социальных выплат и пенсий, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, включены в гл. 2 (ст. 37 и 39). Однако данные конституционные нормы не допускают ни явных, ни имплицитных изменений.

Таким образом, возникает проблема допустимости вносимых поправок: не являются ли они фактическим пересмотром не подлежащих изменению глав Конституции? Тут возможны два варианта толкования, противоположные по результатам.

Первый вариант, не допускающий изменений, заключается в том, что анализируемые поправки входят в круг регулирования, предусмотренный гл. 1 и 2 Конституции, и по содержанию фактически предполагают изменение (дополнение) ст. 15, 37 и 39. Положения гл. 3 Конституции, регулирующей вопросы федеративного устройства, – в частности, ст. 75 и 79, – для предлагаемых изменений не подходят.

Следовательно, указанные поправки не согласуются со структурой конституционного текста, а именно с нормативно-содержательной сущностью его глав. Однако его особенность состоит в том, что в нем не только юридические конструкции, но и отдельные слова, а также названия глав имеют важное нормативное значение. Исходя из этого нарушение содержательной структуры конституционного текста может повлечь нарушение его внутренних связей.

Таким образом, внесение в гл. 3–8 поправок, непосредственно касающихся (изменяющих, дополняющих или иным образом редактирующих) содержание гл. 1, 2 и 9, будет противоречить порядку изменения Конституции как гарантии ее основных свойств. Соответствующие изменения фактически предполагают обход режима недопустимости изменений отдельных глав Основного закона путем расположения соответствующих изменений в главе, на которую указанный режим не распространяется.

Теперь рассмотрим второй вариант толкования, допускающий изменения.

Нужно признать, что сам текст Конституции предопределил возможность анализируемых изменений, поскольку содержание гл. 3 «Федеративное устройство» включает не вполне свойственные ей положения – ст. 75, регулирующую общие принципы денежных и налоговых отношений, а также ст. 79, устанавливающую возможность участия России в межгосударственных объединениях. Эти отношения ближе к основам конституционного строя, чем к федеративному устройству.

Для примера в этот ряд можно поставить также находящуюся в гл. 3 Конституции ст. 69, гарантирующую права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. По своему содержанию эта норма должна входить в гл. 2, закрепляющую основные права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Вместе с тем, как указывалось, предполагается, что Конституция не имеет безусловных внутренних недостатков и противоречий, ее положения имеют глубокий, открывающийся со временем смысл. Исходя из этой концепции, можно полагать, что включение указанных статей в структуру гл. 3 имеет принципиальное стратегическое значение – обеспечить гибкость Конституции в обозначенных вопросах.

Таким образом, с точки зрения данного подхода предлагаемые изменения, хотя и вызывают сомнения, но допустимы.

Итак, возникает проблема выбора между двумя приведенными вариантами оценки допустимости анализируемых изменений Основного закона. Формально-юридически можно обосновать оба варианта. Поэтому выбор между ними должен быть сделан на основе методологии не рационально-логического толкования текста Конституции, а практического взвешивания положительного эффекта от применения названных подходов.

Так, первый, обосновывающий недопустимость изменений, возвеличивает ценность стабильности Конституции. Второй, аргументирующий возможность изменений, возвышает целесообразность последних как формы конституционного развития (обоснованность самой целесообразности здесь не оценивается).

Думается, что в рамках сравнения стабильность Конституции имеет больший вес и несет больший положительный эффект, нежели целесообразность изменений, обойтись без которых возможно. Стабильность текста – объективное качество, предопределяющее доверие общества к Основному закону, а необходимость изменений, вероятно, не лишена оснований, но носит относительный и субъективный характер и зависит от многих факторов, меняющихся с течением времени.