26 сентября 2023 г. Госдума отклонила проект поправок в подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре (законопроект № 978064-7), которым предлагалось закрепить, что избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или местного самоуправления на период работы на непостоянной основе не влечет автоматического приостановления адвокатского статуса.
Названный законопроект был внесен в Государственную Думу три года назад – в июне 2020 г. Тогда же я спрогнозировал, что он будет отклонен, хотя юридических аргументов для отклонения данной поправки в Закон об адвокатуре не находил. Не вижу их и сейчас.
Напомню суть. В Постановлении от 18 июля 2019 г. № 29-П, вынесенном по моей жалобе, Конституционный Суд РФ сделал вывод: «Законодатель не предусматривает каких-либо правовых последствий замещения муниципальной должности адвокатом для его адвокатского статуса в случае, если он избран депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе».
Неожиданным вывод оказался и для законодателя, который был уверен, что предусмотрел такие последствия. Чтобы устранить сомнения на этот счет, законодатель менее чем за пять месяцев разработал новую редакцию Закона об адвокатуре, в которой четко и недвусмысленно запретил указанное совмещение. Между адвокатской и депутатской деятельностью (даже если речь идет о депутатстве в органах местного самоуправления, без вознаграждения) отныне надо было выбирать, но не заниматься сразу и тем, и другим видами деятельности.
Так можно ли запрет на совмещение обосновать юридически? КС в Постановлении от 18 июля 2019 г. № 29-П указал: «…законодатель вправе вводить запрет на указанное совмещение в целях предотвращения возможной коллизии между деятельностью в представительном органе местного самоуправления, т.е. исполнением долга перед избирателями, и выполнением адвокатом профессиональных обязанностей по принятым поручениям, которое, согласно пункту 4 статьи 9 Кодекса профессиональной этики адвоката, принятого I Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 года, должно иметь для него приоритетное над иной деятельностью значение».
Иными словами, возникает дилемма о приоритете долга перед доверителями либо перед избирателями.
Но чем в таком случае объясняется то, что в соответствии с действующими федеральными законами депутаты всех уровней (включая депутатов Госдумы, а не только органов местного самоуправления) вправе заниматься преподавательской деятельностью? При этом норма п. 1 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» признает приоритетность образования.
Здесь усматривается схожая коллизия – учитель-депутат тоже должен выбирать между долгом перед избирателями и первостепенностью выполнения задач в системе образования. Похоже, с точки зрения законодателя, депутатские обязанности – не помеха педагогической деятельности (с учетом явной ее приоритетности). В таком случае непонятно, почему в отношении адвокатов регулирование должно быть иным.
В Госдуме отклонение законопроекта мотивировали ссылкой на ст. 3 Закона об адвокатуре. Согласно данной норме адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления.
Аргумент, как представляется, не новый – его еще в 2018 г. приводил Совет Адвокатской палаты г. Москвы по вопросу о праве адвоката становиться муниципальным депутатом на непостоянной (непрофессиональной) основе1.
В качестве контраргумента показателен пример депутата-преподавателя – право депутатов заниматься преподавательской деятельностью ведь не означает вхождения школы или вуза в систему органов государственной или муниципальной власти? Относительно адвокатуры аналогично – в законе не зря говорится об адвокатуре как об институте. Даже если отдельные адвокаты, став депутатами, войдут в систему государственной и муниципальной власти, то адвокатура как институт останется вне системы государственной власти.
Еще один правовой аргумент. Со ссылкой на ст. 3 Закона об адвокатуре Совет АПГМ тогда указал, что адвокатура действует на основе принципов независимости и равноправия. По мнению Совета палаты, оба принципа в результате вхождения адвоката в орган муниципальной власти окажутся нарушены.
В части довода о независимости отмечу, что, согласно ст. 3 Закона об адвокатуре, «адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления». То есть речь идет о независимости адвокатуры как института. Даже если рассматривать вхождение тех или иных адвокатов в органы власти как утрату независимости, то независимость, на мой взгляд, утрачена исключительно личная – у адвокатуры как института ничего из-за этого не изменится. При этом, поскольку в упомянутой статье Закона речь идет о «профессиональном сообществе», и независимость, полагаю, имеется в виду профессиональная. Муниципальными депутатами обычно становятся на непостоянной (непрофессиональной) основе. Муниципальные депутаты (огромное большинство из них) не получают вознаграждение – то есть исполняют обязанности депутата в свободное от основных дел время. Адвокат, ставший муниципальным депутатом, профессионально все равно занимается адвокатской деятельностью. Статус муниципального депутата на его профессиональную независимость, очевидно, повлиять не может. Еще раз подчеркну: в Законе сказано о профессиональной независимости адвокатуры как института.
Что касается принципа равноправия адвокатов, Совет АПГМ в 2018 г. посчитал нарушением данного принципа возможность для адвоката, ставшего депутатом, использовать полномочия и привилегии для оказания юридической помощи. С такой оценкой обоснованно не согласился судья Конституционного Суда Николай Бондарь. В особом мнении к Постановлению от 18 июля 2019 г. № 29-П он отметил, что в числе полномочий муниципального депутата нет таких, которыми можно было бы «прирастить» адвокатский статус, воспользоваться ими в профессиональной адвокатской деятельности. Полностью согласен с мнением о том, что все депутатские полномочия адвоката остаются в рамках его деятельности в муниципальном совете депутатов и не имеют законного основания быть имплементированными в судебную сферу. В этом отношении его возможности, предусмотренные законом, равны возможностям остальных адвокатов.
Итак, юридические основания для отклонения законопроекта, на мой взгляд, отсутствуют, и причины его отклонения, с моей точки зрения, не связаны с юриспруденцией.
1 Решением Совета АП г. Москвы от 27 марта 2017 г. я был привлечен к дисциплинарной ответственности за нарушение абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре, поскольку был депутатом муниципального Совета депутатов муниципального округа Нагорный в г. Москве. Согласно предписанию Совета АПГМ я должен был в срок 6 месяцев либо отказаться от депутатских полномочий, либо приостановить адвокатский статус. Данное решение было оспорено в судебном порядке, однако в удовлетворении иска суд отказал. Это послужило поводом к обращению в КС («АГ» писала об этом).
