«Последовательная нелогичность»?

В конце мая в Госдуму был внесен проект поправок в Закон об адвокатуре (законопроект № 1179398-7), которым предлагается разрешить совмещать адвокатскую деятельность с исполнением обязанностей депутата на непостоянной основе (непостоянной – означает непрофессиональной: депутат в этом случае за политическую деятельность вознаграждение не получает).

Законопроект выглядит сенсационным, ведь запрет на подобное совмещение появился совсем недавно – он был введен Федеральным законом от 2 декабря 2019 г. № 400-ФЗ и действует с 1 марта 2020 г. А уже 23 июня того же года в Госдуму поступил законопроект № 978064-7, допускающий совмещение адвокатской деятельности с исполнением обязанностей муниципального депутата на непостоянной основе, о котором также писала «АГ».

Теперь, почти год спустя, внесено еще более радикальное предложение – разрешить адвокатам избираться «без отрыва от основной деятельности» депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, а не только на муниципальные должности. Работа, как видим, идет, но возникает вопрос: зачем понадобилось перед этим запрещать то, что теперь предлагается разрешить? Что за странные «метания»?

Впрочем, странными они выглядят лишь на первый взгляд. Если рассматривать ситуацию в историческом ракурсе, становится ясно, что у этой внешней нелогичности есть глубокая логика.

Совмещать обязанности адвоката и депутата сейчас нельзя

Закон об адвокатуре (п. 1 ст. 2) запрещает адвокатам занимать государственные должности РФ и субъектов Федерации, а также должности госслужбы и муниципальные. При чем здесь депутатская деятельность? Дело в том, что в соответствии с абз. 19 п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, а также выборное должностное лицо местного самоуправления прямо отнесены к лицам, замещающим муниципальную должность.

То есть государственные должности субъектов Федерации и муниципальные должности – это в том числе депутатские. Причем в данной норме не уточняется, на постоянной или иной основе нельзя их занимать. Стало быть, по умолчанию адвокат не может быть депутатом в любом случае: в том числе когда не получает вознаграждения за депутатскую деятельность. Полагаю, п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре трактуется именно так.

Статья 16 Закона об адвокатуре такому пониманию полностью соответствует: согласно подп. 1 п. 1 статус адвоката приостанавливается в том числе при избрании (назначении) его обладателя на должность в орган государственной власти или местного самоуправления (а значит, и на должность депутата). И вновь – без уточнения о профессиональной или непрофессиональной основе.

Но еще недавно было можно…

Данная редакция ст. 16 Закона об адвокатуре действует с 1 марта 2020 г. Ранее на протяжении многих лет формулировка нормы была несколько иной и обязывала адвоката приостанавливать статус лишь на период избрания в орган государственной власти или местного самоуправления на постоянной основе. Возникла коллизия норм: в силу ст. 2 Закона об адвокатуре адвокату нельзя было быть депутатом ни в каком варианте, но при этом, исходя из ст. 16, приостанавливать статус требовалось лишь при избрании депутатом на постоянной основе.

Полагаю, эта коллизия и привела к принятию Конституционным Судом РФ Постановления от 18 июля 2019 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина О.В. Сухова». В данном постановлении КС разрешил коллизию в пользу адвокатов, посчитав, что запрет на совмещение профессиональной юридической деятельности с муниципальным депутатством на непостоянной (непрофессиональной) основе законодательством не установлен.

Такой вывод, по мнению Суда, следует из того самого подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре, а также ряда других норм права – просто их надо рассматривать во взаимосвязи. И тогда, как указано в п. 4 Постановления № 29-П, положения п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре – казалось бы, устанавливающие обратное, – не распространяются «на осуществление полномочий депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе». При этом нечеткость Закона об адвокатуре в этой части должна расцениваться «не как пробел в определении правовых последствий», а всего лишь «как квалифицированное умолчание».

…Однако об этом «никто не знал»

Насчет «квалифицированного умолчания» Конституционный Суд, на мой взгляд, польстил законодательной власти – он, как указано в п. 3.2 Постановления № 29-П, презюмировал «соблюдение требований разумности правового регулирования». КС «вывел» волю законодателя, исходя из той самой «презумпции разумности», вот только законодатель, оказывается, не знал, что на протяжении всего предшествовавшего времени у него была такая воля.

Думаю, судьи Конституционного Суда рассуждали преимущественно как юристы, но при этом не учли «исторический контекст»…

Исторический контекст, все объясняющий

В советскую эпоху «застоя» состоялась встреча адвокатов Московской коллегии с представителями Московского городского комитета партии, на которой присутствовал известный партийный деятель Петр Демичев, будущий министр культуры и кандидат в члены Политбюро. Цель встречи была – помочь работе столичных адвокатов. Однако, слушая их речи, Демичев неожиданно для себя открыл: адвокаты, оказывается, защищают преступников. И тогда вместо помощи адвокатам он предложил другое: «А не можем ли мы просто взять да и закрыть эту вашу контору?»¹.

История эта старая, известная и исчерпывающе характеризующая давнее отношение властей к адвокатуре – думается, в нынешнее время оно не сильно изменилось.

Проявляется это в чем угодно. К примеру, не секрет, что судьями нередко становятся бывшие секретари и помощники судей, хотя для многих стран является обычным, когда судейские мантии надевают адвокаты, причем весьма успешные. Например, в Англии легендарный судья Альфред Деннинг (вершил правосудие до 1992 г.) сначала добился высот на поприще адвокатуры². Или более свежий пример: в 2012 г. членом Верховного суда Великобритании стал выдающийся адвокат Джонатан Сампшн. Причем к присяге он был приведен сразу после успешного представления интересов Романа Абрамовича в споре с Борисом Березовским в Высоком суде Лондона. Думаю, многим хотелось бы, чтобы их интересы защищал юрист, чья квалификация была «оценена» почти в 8 млн фунтов стерлингов.

Однако в России все иначе.

С законодательной ветвью картина также неутешительна. В п. 3.1 Постановления КС № 29-П отмечено, что «зарубежный опыт правового регулирования свидетельствует преимущественно о возможности совмещения статуса адвоката и статуса депутата». В пояснительной записке к законопроекту от 26 мая 2021 г. № 1179398-7 приведены страны, где разрешено такое совмещение: Германия, Италия, Бразилия, Бельгия. Перечень, к слову, неполный. Но опять-таки, вспоминая Остапа Бендера, «мы чужие на этом празднике жизни» – в пояснительной записке к законопроекту годичной давности (от 23 июня 2020 г. № 978064-7) подчеркивалось, что до сих пор «адвокаты чаще всего трудились именно в оппозиционных фракциях»…

«А ларчик просто открывался…»

Возникает вопрос: не здесь ли кроются истоки ранее описанной коллизии? Не потому ли законодатель на протяжении почти 20 лет даже не подозревал о своей «подлинной», установленной Конституционным Судом с позиции «разумности правового регулирования», воле? Выходит, что до вынесения Постановления № 29-П некому было «подсказать», что нечто, по мнению законодателя, запрещенное на самом деле им же и разрешено? Так что, увы, не могу согласиться с КС по поводу «квалифицированного умолчания»…

Когда «сюрприз» все же обнаружился, полагаю, сработал инстинкт, выработанный историей и не имеющий ничего общего с «разумностью правового регулирования». Он даже не из советской эпохи, а из более ранней.

Приведу характерный случай из первой половины XIX в. Одному из губернаторов сообщили, что он нарушает один из действующих законов. В ответ губернатор схватил соответствующий том Свода законов Российской империи, сел на него и вызывающе спросил: «Ну, где теперь ваш закон?»³.

Представляется, нечто подобное усматривается в реакции законодателя на Постановление № 29-П: ст. 16 Закона об адвокатуре была переписана таким образом, чтобы «квалифицированного умолчания» в ней больше не усматривалось. Причем переписана оперативно – с момента вынесения постановления не прошло и пяти месяцев.

Взгляд в будущее: скорее нет, чем да

Запретив совмещать адвокатский статус с депутатским, законодатель вскоре задумался: а что, если разрешить? И «думает» он уже долго: первый законопроект был внесен в Госдуму почти год назад, но так и остался проектом. Теперь внесен второй законопроект, который вполне может повторить судьбу предшественника. На запрет совмещения адвокатской деятельности с депутатской ушло меньше полугода, а над разрешением «бьются» второй год…

В заключение добавлю: все это объяснимо и движется по давно проторенной колее, в связи с чем можно строить вполне обоснованные прогнозы. На мой взгляд, законопроект № 1179398-7, скорее всего, так и останется проектом – иной исход будет как раз означать нарушение логики. Причем логики не юридической (юридические препятствия для совмещения адвокатской и депутатской деятельности отсутствуют как явление), а исторической.