Особенности выкупа участков из публичной собственности

Земельный кодекс РФ предоставляет исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам, являющимся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких участках (п. 1 ст. 39.20). Однако условия, при которых реализация указанного права возможна, в законе отражены, на мой взгляд, недостаточно ясно, а в отношении ряда вопросов – неполно. В связи с этим судами принимаются во внимание подходы, соответствующие регулированию, утратившему силу, используется систематическое толкование для выведения новых требований, прямо не вытекающих из закона. Обозначенная проблема является одним из многих результатов регулирования отношений между государством и частным лицом с помощью ЗК.

Актуальность проблемы иллюстрирует, например, судебное дело № А60-36341/2024, проанализированное в ходе поиска судебной практики по соответствующим вопросам.

Обществу принадлежат три складских помещения, возведенные им на участке, предоставленном в аренду для строительства и дальнейшей эксплуатации данных складов в 2011 г. В связи с тем, что ни одна из сторон не отказалась от исполнения условий договора, он был продлен на неопределенный срок. В конце 2021 г. госорган направил уведомление о прекращении договора, предоставив этот участок в аренду вновь уже в начале 2022 г. в срок до января 2025 г. для завершения строительства складов, в том числе третьего склада, являвшегося на момент возобновления арендных правоотношений объектом незавершенного строительства.

Весной 2024 г., после завершения строительства указанного склада и регистрации права собственности на него, общество обратилось с заявлением о покупке участка без проведения торгов (подп. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК). Однако госорган отказал в приобретении участка со ссылкой на п. 1 ст. 39.16 ЗК, указав, что в настоящее время обществу выдано разрешение на строительство четвертого склада, который только предстоит возвести.

Суд первой инстанции отказал обществу в удовлетворении требования о признании отказа госоргана незаконным. Решение устояло в апелляции и кассации.

Во-первых, в данном деле юридически значимым моментом стал вопрос достижения целей, для которых спорный участок предоставлялся обществу. Госорган настаивал на том, что наличие разрешения на строительство четвертого объекта свидетельствует о недостижении этих целей, и этот довод был поддержан судами.

Стоит отметить, что возникновение права на приобретение земельного участка без торгов подходило под такое условие – в частности, в п. 53 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 1 (2021) даны соответствующие разъяснения со ссылкой на обязанность использовать земельные участки только в соответствии с целевым назначением (п. 1, 14 ст. 39.16, ст. 42 ЗК). Примечательно, что в этом деле, включенном в Обзор, лицо вместо жилого дома возвело летнюю кухню – то есть объект вспомогательного значения, не предусмотренный договором.

В комментируемом деле в момент заключения второго договора аренды о четвертом складе не было и речи: указывалось на два возведенных складских объекта и один объект незавершенного строительства, для завершения работ по которому возобновлялись арендные правоотношения.

Одно дело, когда объект в принципе не может находиться на земельном участке в силу несоответствия требованиям публичного законодательства, другое – когда лицо построило «не тот» объект, и третье – когда построило объектов меньше или больше, с отклонениями от критериев площади, этажности и др., что не является нарушением градостроительных норм и правил. В первых двух случаях речь идет о самовольной постройке, в третьем – о нарушении обязательства в отношении себя, что нельзя трактовать иначе, мотивируя арендными правоотношениями.

Во-вторых, общество настаивало, что решение госоргана не содержит указаний на иные основания для отказа в предоставлении участка, однако вопрос об их наличии или отсутствии стал предметом судебной проверки. При этом общество неоднократно обращало внимание правоприменителя на особенности осуществления судопроизводства в порядке гл. 24 АПК РФ.

Вместе с тем в настоящее время Верховным Судом РФ в соответствии с выводами, сделанными Конституционным Судом РФ при проверке конституционности ряда норм ЗК, выработана единая правовая позиция, касающаяся пределов рассмотрения такого дела и соответственно перечня обстоятельств, подлежащих установлению для правильного его разрешения. Например, в п. 3 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 2, 3 (2024) упоминается о развитии принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, об обеспечении необходимого баланса интересов собственников. Этим, в частности, обосновывается проверка соблюдения критерия «соответствия площадей»: использование требуемой площади участка должно осуществляться исключительно для эксплуатации объектов, расположенных на нем.

В-третьих, общество, руководствуясь ч. 5 ст. 200 АПК, настаивало, что именно госорган должен привести нормы земельного законодательства, прямо указывающие на такое основание отказа, как несоблюдение критерия «соответствия площадей». Общество просило объяснить, как ему следует обосновывать эту соразмерность при обращении с заявлением о предоставлении участка, какой порядок оценки таких обстоятельств используется госорганом при вынесении решения.

При этом позиция вышестоящих судов сводилась к тому, что бремя доказывания необходимого размера участка, подлежащего выкупу, возлагается на лицо, желающее его выкупить¹.

В-четвертых, общество обращало внимание правоприменителя, что по делу не была проведена судебная экспертиза, а у судов фактически нет оснований для установления соблюдения указанного критерия.

Несмотря на то что бремя доказывания возложено на истца, это не отменяет обязанность суда установить доказанность или недоказанность соответствующего обстоятельства, исходя из имеющихся в материалах дела доказательств. При этом следует учитывать разъяснения, содержащиеся в п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 4 апреля 2014 г. № 23 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе», в соответствии с которыми суд разъясняет сторонам возможные последствия незаявления ходатайства о проведении судебной экспертизы, если при рассмотрении дела возникли вопросы, для разъяснения которых требуются специальные знания.

Стоит также отметить, что встречаются судебные акты, в которых результатов экспертизы, как и выводов о необходимости ее проведения, не содержится. Обычно это дела, в которых площади земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости существенно различаются.

Здесь проявляются системные проблемы, касающиеся пределов судейского усмотрения, непосредственной оценки доказательств и возможности последующей проверки законности и обоснованности судебных актов.

Таким образом, даже на первый взгляд очевидно, что требование признания незаконным решения госоргана об отказе в предоставлении права приобретения земельного участка в собственность без торгов не является таковым в понимании гл. 24 АПК. Фактически правопорядок видит в этом формально административном исковом заявлении некоторого рода иск о признании права собственности на участок, предоставленный ранее под застройку, что сопровождается проверкой законности нахождения спорного участка у заявителя.

Как результат, заинтересованное лицо не имеет ни определенности в вопросе зависимости реализации его права от требований публичного законодательства – гарантий, предоставляемых ЗК, ни реальной возможности защитить это право с использованием предусмотренного для таких случаев процессуального механизма – гарантий, установленных АПК.

Обозначенные проблемы могут быть решены, на мой взгляд, только путем полного переосмысления места ЗК в системе российского законодательства. В настоящее время становится очевидным, что его действие должно распространяться исключительно на правоотношения между публичными органами власти, а принципы, относящиеся к особому обороту земельных участков, как представляется, могут быть очерчены и в рамках гражданско-правового поля.