С начала 2023 г. процедура досудебного обжалования решений контрольно-надзорных органов стала обязательной. По мнению Правительства РФ, предприниматели таким образом избавлены от необходимости оспаривать решения контрольных органов в суде за счет более удобной и быстрой онлайн-процедуры.
В первую очередь отмечу, что, несмотря на то что в пресс-релизе Правительства указано на обязательность процедуры досудебного обжалования решений контрольно-надзорных органов, из действия Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ) исключены более 40 видов контроля, предусмотренных законодательством, в том числе наиболее «конфликтные» по количеству инициированных судебных процессов (налоговый и таможенный контроль, контроль кредитных и финансовых организаций), каждый из которых работает по разным правилам.
В пресс-релизе также подчеркнуто сокращение сроков рассмотрения жалоб с 13 до 10 дней, что, на мой взгляд, в контексте защиты прав и законных интересов заявителей таких жалоб вряд ли можно расценить как критерий эффективности, тем более если возникнет необходимость в последующей судебной защите.
В качестве иллюстрации того, что ведомственное обжалование является довольно сложной процедурой, можно привести дело, жалоба по которому была рассмотрена Конституционным Судом РФ (Постановление от 31 января 2023 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 1, пункта 1 статьи 2 и пункта 2 статьи 138 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Н.Н. Налевой»).
Заявитель не смогла разобраться в особенностях обжалования решения налогового органа по вопросу «коронавирусной» субсидии, вследствие чего пропустила срок на судебное обжалование. Только на уровне КС в конкретном деле была поставлена точка в разграничении вопросов, подлежащих обязательному досудебному обжалованию, и тех, которые могут быть альтернативно рассмотрены судом.
В рассматриваемом случае три судебные инстанции отказали в удовлетворении исковых требований заявителя, а количество споров по данной категории дел оказалось настолько большим, что Верховный Суд РФ выпустил отдельный «коронавирусный» Обзор судебной практики № 3 (2020), утвержденный Президиумом ВС РФ 25 ноября 2020 г.
Это наглядно показывает, что разобраться в порядке обжалования решений госорганов довольно сложно; подходы как различных госорганов, так и в разных субъектах РФ могут отличаться, что, как представляется, не способствует эффективной защите прав.
Из упомянутого релиза также следует, что решение по каждому четвертому досудебному обжалованию принято в пользу бизнеса – на мой взгляд, это довольно высокий показатель. При этом пока сложно сказать, с чем это может быть связано – с очевидными ошибками на уровне принятия решений или серьезной компетенцией инспектора, рассматривающего жалобу.
Основываясь на статистических данных, приведенных в пресс-релизе Правительства, можно предположить, что судебная нагрузка и дальше будет снижаться, но позитивный это фактор или негативный, возможно будет оценить только спустя два-три года, в течение которых будет проходить адаптация реформы, ведь зеркально возрастет нагрузка на контролирующие органы, что может повлиять на качество рассмотрения жалоб и превратить новый инструмент в формальность. Кроме того, если увеличивать численность чиновников не планируется и нагрузка будет возложена на действующий штат, то можно ли ожидать вдумчивого рассмотрения жалоб с учетом правовых норм и позиций высших судов – большой вопрос.
Более того, помимо отмены или подтверждения решений в рамках проверки жалобы госорган будет устанавливать или опровергать определенные факты, ссылаясь на ведомственную практику, что, как представляется, может впоследствии оказать влияние на внутреннее убеждение судьи и рискует негативно отразиться на интересах заявителей.
Еще один «минус» процедуры досудебного обжалования решений госорганов – отсутствие публичности рассмотрения жалоб. Несмотря на то что ст. 47 Закона № 248-ФЗ указывает на возможность обобщения практики, отсутствие единой базы и решений всех госорганов, полагаю, вряд ли позволит это исполнить.
Из потенциальных «плюсов» отмечу возможность быстрого исправления очевидных ошибок, допущенных госорганами. Но и здесь речь идет только о случаях, когда не затрагиваются вопросы права и когда инспектор не должен разрешать вопросы толкования законодательства.
При судебном обжаловании у предпринимателей есть возможность в порядке обеспечительных мер добиться приостановления обжалуемых решений госорганов, в то время как обязательное досудебное обжалование такой порядок не предусматривает. Как быть в такой ситуации?
Формально Закон № 248-ФЗ также допускает приостановление действия соответствующих решений госорганов, но если практика судебных обеспечительных мер довольно обширна, публично доступна и предполагает возможность обжалования в разных инстанциях, то о практике применения административного приостановления действия соответствующих решений открытых данных нет.
Должны ли правоприменители руководствоваться теми же подходами, что и суды? Ответ, полагаю, скорее всего, отрицательный, так как судебные меры являются средством ускоренной защиты и действуют на протяжении всего периода рассмотрения спора, который может длиться от трех месяцев до нескольких лет. В ситуации с административным обжалованием законодатель ставит задачу рассмотреть жалобу очень быстро, а потому приостановление требуется только в экстраординарных случаях. При этом после ведомственного обжалования, на мой взгляд, могут возникнуть некоторые проблемы с доказыванием и позицией.
Приведу два очень похожих примера из собственной адвокатской практики по обжалованию решений Банка России: одно решение обжаловалось непосредственно в суд; судебному обжалованию другого предшествовало обжалование в Службу по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг Банка России. Смысл был в том, что к данным правоотношениям необходимо было применять концепции ГК РФ и позиции КС, что мог сделать только суд. Банк России применял только профильное законодательство и свои же нормативные правовые акты, что не обеспечивало справедливого рассмотрения спора.
Таким образом, негармонизированное регулирование, на мой взгляд, – существенный «минус», и в перспективе может обернуться долгими разбирательствами, к которым готовы далеко не все предприниматели.
Для стабилизации экономики законодатель предпринимает важные меры, направленные на снижение давления на бизнес, в частности – либерализация и декриминализация некоторых составов экономических преступлений, уменьшение размеров административных штрафов и, конечно, возможность обжаловать решения контрольно-надзорных органов в досудебном порядке. При этом пока это выглядит скорее как замена некоторых элементов устаревшего механизма, без комплексной «починки». Многие из принимаемых законов полезны и своевременны, но «буксуют» на правоприменительном уровне. Таким образом, точечные законодательные «припарки» представляются не только малоэффективными, но и способными существенно «осложнить жизнь» бизнесу.
