Право человека «за пределами закона»?

Заметка адвоката Михаила Антонова «Аналогия “вне закона”?», опубликованная в «АГ», деликатно поднимает серьезные теоретические вопросы, имеющие непосредственное значение для административной и судебной практики.

Автор размышляет и тем самым увлекает читателя в логическую парадигму, заботит поиском соответствующих правоположений и их интерпретацией. В рассматриваемой им проблеме (соответственно, и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2023 г. № 15-П, послужившем предметом анализа) существуют как сугубо юридическая плоскость, так и социальная сторона вопроса. Если официальные органы связаны существующими законами и их официальной интерпретацией, то М. Антонов, принимая во внимание то и другое, предлагает учесть еще и доктринальный аспект.

Автор безоговорочно прав в общих положениях: пробелы в нормативных правовых актах путем толкования не преодолеваются; если нормативную ситуацию можно решить толкованием, это указывает на отсутствие пробела (правовая норма есть, ей нужно только дать соответствующее истолкование). В свою очередь, если нормы нет, то это по определению открывает путь к преодолению пробела через аналогию закона и аналогию права, если таковая не запрещена законом.

Но, как представляется, в деле, рассмотренном КС, за пределами закона оставался не только наработанный для рассмотрения спорных ситуаций юридический инструментарий – вне законодательной защиты остались права гражданина. На первое место ставилось некое обеспечение «сбалансированного сочетания интересов образующих единую систему исполнительной власти Российской Федерации федеральных и региональных органов исполнительной власти» – в частности, интересы прокуратуры: «Полная же подмена органов (должностных лиц), уполномоченных возбуждать дело об административном правонарушении, прокурором, пусть даже и в связи с наличием в законе субъекта Российской Федерации пробела в части определения должностного лица, уполномоченного возбуждать дело об административном правонарушении, не согласовывалась бы с целями и задачами прокурорского надзора и с координирующей ролью прокуратуры Российской Федерации в сфере государственного контроля (надзора)».

Получается, что административное правонарушение есть, наличествуют те, кто имеет право с такими нарушениями бороться, есть гражданин, который просит возбудить дело, и существуют органы, которые имеют такое право, но поскольку не указано, кто составляет протокол о правонарушении, гражданин не получает защиты его права. Таким образом, налицо прямое нарушение ст. 2 Конституции РФ. Но это в плане привлечения виновных в бездействии должностных лиц, возмещения гражданину ущерба. Целых восемь лет вопрос оставался без надлежащего решения¹.

Конституционный Суд констатировал наличие пробела в законодательстве г. Москвы². Данный пробел представляется вполне разрешимым на основе аналогии права, руководствуясь общими принципами права, общим смыслом российского права и тем смыслом, который Суд, в частности, воспроизвел в ряде своих позиций. Но это путь преодоления пробела в конкретных административных и судебных решениях. Пробел остается зиять – вплоть до внесения в КоАП г. Москвы нормы, соответствующей принятому КС постановлению.

Конституционный Суд, таким образом, решил проблему временно: временно снял констатированную им неопределенность правового регулирования как недопустимую всегда, какими бы обстоятельствами она ни вызывалась. Здесь причиной стал пробел. Он преодолен.

Как указано в Постановлении от 6 апреля 2023 г. № 15-П, «Впредь до внесения в правовое регулирование изменений, вытекающих из настоящего Постановления, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.13 КоАП Москвы, в отношении совершеннолетних граждан уполномочены составлять должностные лица Объединения административно-технических инспекций города Москвы; при этом должностные лица органов внутренних дел (полиции) обязаны в рамках полномочий, возложенных на них Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральным законом “О полиции”, оказывать содействие в привлечении к административной ответственности виновных в совершении указанных административных правонарушений и при отсутствии соответствующего соглашения между МВД России и Правительством Москвы»³.

Без комментариев, полагаю, не обойтись. Мы видим теперь, что конституционное право гражданина ставилось в зависимость не от закона, а от соглашений административных властей. Более того, «на авансцену» вышел весьма своеобразный, на мой взгляд, вопрос о том, чтобы полиция кому-то в чем-то содействовала. Ранее считалось, что полиции кто-то содействует, а она, в свою очередь, должна оперативно обеспечивать защиту прав граждан, если они нарушены. Конституционный Суд, предлагая данную норму, не говорит о преодолении или об устранении пробела, а предлагает внести изменения в законодательство, что может породить сомнение в существовании пробела. Говорю об этом, поскольку московский законодатель должен все эти обстоятельства принять во внимание. С автором статьи можно согласиться в оценке приведенного вывода КС («решение справедливое и по сути своей правильное»), но только на предмет констатации нарушения Конституции и способа преодоления пробела. Окончательно «поставить точки над i» и устранить неопределенность должен региональный законодатель.

Представляются оправданными недоумения и вопросы М. Антонова в связи с тем, что в анализируемом постановлении утверждается, что пробел не может быть преодолен через толкование или аналогию права (закона), равно как здесь невозможно прямое применение Конституции, и что это обусловлено действием принципа верховенства закона (ч. 2 ст. 4; ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции). Здесь можно констатировать такие неопределенности, устранение которых имело бы значение не только в рассматриваемом деле. Возможно, даже потребуется толкование приведенных положений Конституционным Судом.

Читая статью, складывается впечатление, что не всеми учитываются каноны в понимании основополагающих вопросов. На самом деле, если законом наступление каких-либо последствий ставится в зависимость от заключения соглашения, а соглашение отсутствует, как и обязанность его заключить, – еxnihilonihil fit («из ничего ничто не возникает» (лат.)). Попутно замечу, что вызывает недоумение ситуация, когда «МВД РФ имеет право составлять протоколы после заключения с Правительством Москвы соглашения о передаче полномочий по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях». Сотрудники МВД в сфере деятельности по поддержанию общественного порядка ставятся в зависимость от дозволений региональной государственной власти? Приходится сомневаться в справедливости решения, если в его основание закладываются обстоятельства сомнительной аргументации.

Особо следует отметить невозможность устранения пробела непосредственным применением Конституции. Часть 1 ст. 15 Основного Закона предусматривает его прямое действие, однако безоговорочное действие данной нормы касается принципов Конституции, интерпретации законодательства и тех случаев, когда отсутствует регулирование нормами действующих нормативных правовых актов или эти действующие акты поставлены под сомнение на предмет конституционности. Конституционный Суд исходил из того, что пробел не может быть устранен непосредственным применением Конституции, «поскольку требуется внесение необходимых изменений в законодательство города Москвы об административных правонарушениях». Да, но это обстоятельство, как представляется, не является препятствием для обращения к прямому действию Конституции в случае преодоления пробела применительно к конкретной ситуации.

Если КС в абз. 2 п. 4 резолютивной части Постановления от 6 апреля 2023 г. № 15-П все же восполнил (преодолел) пробел, «то на каком же тогда основании, если отпадает и толкование, и аналогия права (закона), и даже прямое применение Конституции?» – вот сакраментальный вопрос автора комментируемой статьи. Смею предположить: на том основании, что Конституционный Суд поставил себя на место законодателя. Это правоприменители используют институт аналогии в конкретных делах, а КС выполняет правотворческую или «квазиправотворческую» миссию. Его решения являются самостоятельным источником права. Пределы данной миссии, на мой взгляд, по-прежнему нуждаются в осмыслении – особенно, когда дело касается административно-правовой сферы, тем более на региональном уровне.