×

Приказ с грифом «дсп» – нормативный акт?

Спор о том, вправе ли адвокат проносить телефон в учреждения УМВД по Саратовской области, продолжается
Фролов Иван
Фролов Иван
Адвокат АП Саратовской области

28 января «АГ» опубликовала новость о кассационном определении судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января № 88а-1693/2021, которым признан законным запрет адвокатам на пронос и использование на территории административных зданий и на охраняемых объектах ГУМВД России по Саратовской области и УМВД России по г. Саратову телефонов с функциями фото- и видеозаписи.

Напомню, 31 октября 2019 г. по прибытии в ГУ МВД по Саратовской области для оказания юридической помощи доверителю дежурный на входе потребовал, чтобы я сдал телефон. При этом он сослался на распоряжение для служебного пользования, согласно которому проход в подразделения ведомства посетителей, не сдавших технические средства фото- и видеофиксации, а также средства связи в специальные камеры хранения, запрещен.

Я направил обращение начальнику ГУ МВД России по Саратовской области Николаю Трифонову с просьбой сообщить реквизиты приказа, запрещающего пронос адвокатами средств связи, и отменить его. В ответе указывалось на отсутствие в действиях сотрудников полиции нарушений нормативных правовых актов, регламентирующих обеспечение пропускного режима на территорию объектов территориального органа МВД России. Кроме того, представитель ведомства сослался на положения законов о противодействии терроризму, о государственной тайне и о полиции.

В феврале 2020 г. я обратился в Кировский районный суд г. Саратова с административным исковым заявлением, в котором просил признать действия областного ГУ МВД России незаконными и обязать ведомство не препятствовать в проносе телефона. Рассмотрев материалы дела, суд, сославшись на Решение Верховного Суда РФ от 22 января 2018 г. по делу № АКПИ17-963, отказал в удовлетворении исковых требований.

Читайте также
Адвокат добился отмены решения о признании законным запрета защитникам проносить телефоны в отдел полиции
Апелляция заметила, что в возражениях руководство ГУ МВД России по Саратовской области не привело ни одной нормы федерального закона, из которого следовал бы запрет совершения адвокатом указанных в иске действий
18 Ноября 2020 Новости

Саратовский областной суд апелляционным определением от 2 ноября 2020 г. отменил решение первой инстанции. Апелляция посчитала необоснованной ссылку административных ответчиков на ведомственную инструкцию о пропускном режиме в административных зданиях и на охраняемых объектах областного УМВД, поскольку она разработана для служебного пользования сотрудников полиции, но не адвокатов, следующих в здание полиции для оказания квалифицированной юридической помощи подзащитным.

Однако кассационный суд встал на сторону ведомства. Так, коллегия по административным делам сочла, что при рассмотрении административного дела № 2а-1434/2020 судом апелляционной инстанции были допущены нарушения норм материального права, а именно – доводы апелляции о ссылке на ведомственную инструкцию о пропускном режиме в административных зданиях и на охраняемых объектах ГУ МВД России по Саратовской области и УМВД России по г. Саратову, утвержденную приказом ГУ МВД России по Саратовской области от 3 апреля 2017 г. № 502дсп (с изменениями от 5 августа 2019 г. № 1097дсп), не обоснованы.

Читайте также
Кассация не согласилась с апелляцией о незаконности запрета защитникам проносить телефоны в отдел полиции
Суд посчитал, что это соответствует требованиям законодательства о защите государственной и иной охраняемой законом тайны и не может рассматриваться как нарушение принципа открытости для общества деятельности полиции, а также как нарушение прав, свобод и законных интересов адвоката
28 Января 2021 Новости

Кассация напомнила, что если при рассмотрении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с ним (ст. 15 КАС РФ). В данном деле нормативных правовых актов, регулирующих порядок пропуска лиц, имеющих статус адвоката, на территорию органов внутренних дел, которые имели бы большую юридическую силу, чем Инструкция, утвержденная Приказом № 502дсп, которой руководствовались сотрудники полиции, не установлено.

При этом кассационный суд сослался на положения п. 7 ст. 2, ч. 3.1 ст. 5 Закона о противодействии терроризму, указав, что одним из основных принципов противодействия терроризму является приоритет мер его предупреждения, для чего юридические лица обеспечивают выполнение требований антитеррористической защищенности в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.

Кассация сослалась также на Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203, которым утвержден Перечень сведений, относящихся к государственной тайне, включающим также сведения в области ОРД и противодействия терроризму, полномочиями по распоряжению которыми наделено МВД РФ; Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 208-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам антитеррористической защищенности объектов», согласно которому Правительство РФ вправе устанавливать обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса), а также п. 25 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции, наделяющий полицию правом обеспечивать безопасность и антитеррористическую защищенность, требовать от граждан соблюдения пропускного и внутриобъектного режимов на охраняемых объектах.

Отдельно стоит отметить, что, по мнению суда кассационной инстанции, из текста решения следует, что большей юридической силой обладает имеющая гриф «дсп» утвержденная Постановлением Правительства РФ от 5 января 2004 г. № 3-1 Инструкция по обеспечению режима секретности в Российской Федерации, предусматривающая для обеспечения режима секретности установление пропускного режима в соответствии с утвержденной руководителем организации инструкцией по пропускному режиму, предполагающему помимо прочего определение перечня предметов, включая средства связи, запрещенных к проносу на режимную территорию.

В постановлении отмечено также, что судом кассационной инстанции не установлено нормативных правовых актов, регулирующих порядок пропуска на территорию органов внутренних дел лиц, имеющих статус адвоката, имеющих большую юридическую силу, чем инструкция о пропускном режиме, утвержденная приказом ГУ МВД России по Саратовской области. Данная формулировка, считаю, свидетельствует о нарушении норм материального права, так как инструкция о пропускном режиме не является нормативным правовым актом, и самое главное – неприменима в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

Судебная коллегия первого кассационного суда общей юрисдикции сочла ошибочными ссылки апелляционной инстанции на постановление Конституционного Суда РФ от 25 октября 2001 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений, содержащихся в статьях 47 и 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР и пункте 15 части второй статьи 16 Федерального закона “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений”», поскольку предметом проверки КС в данном постановлении являлись оспариваемые положения УПК РСФСР, а также Закона о содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений (далее – Закон о содержании под стражей), регулирующего порядок допуска адвоката, имеющего ордер юридической консультации, к участию в деле, в том числе при проведении свиданий с содержащимися под стражей доверителями.

Кассация посчитала ошибочной и ссылку апелляции на Кассационное определение СК по административным делам ВС от 12 апреля 2019 г. по делу № 16-КА19-2, так как в нем рассматривался вопрос о предоставлении осужденному свиданий с адвокатом. В указанном определении ВС провел сравнительный анализ правового регулирования свиданий в УИК РФ и Законе о содержании под стражей. Кассационный суд обратил внимание, что при рассмотрении данного спора порядок допуска адвоката к участию в деле, а также проведения свиданий с доверителем не затрагивался. Кроме того, деятельность органов внутренних дел, в том числе пропускной режим в административные здания и на территорию органов внутренних дел, УИК не регулируются.

По мнению кассации, апелляционный суд не учел также выводы Конституционного Суда РФ, изложенные в Определении от 26 марта 2019 г. № 838-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Вишнякова Михаила Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 25 части 1 статьи 13 Федерального закона “О полиции”», согласно которому Закон об адвокатуре в ст. 18 закрепляет соответствующие гарантии независимости адвоката, однако ни указанный Закон, ни иные – в том числе международные – правовые акты по вопросам адвокатской деятельности не устанавливают неприкосновенность адвоката в качестве его личной либо профессиональной привилегии.

Полагаю, кассационный суд неверно применил нормы материального и процессуального права, в очередной раз наделив нормы инструкций с грифом «дсп» признаками нормативных правовых актов. Ни Инструкция по обеспечению режима секретности в Российской Федерации, ни инструкция о пропускном режиме в административных зданиях и на охраняемых объектах ГУ МВД России по Саратовской области и УМВД России по г. Саратову, утвержденная приказом областного ГУ МВД России по Саратовской области от 3 апреля 2017 г. № 502дсп, нормативными правовыми актами не являются. В силу ст. 15 Конституции РФ, поскольку они официально опубликованы не были, они фактически являются ведомственными нормативными актами.

Данной позиции придерживается Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в решении по делу № 66а-1860/2020. В нем прямо указано, что из взаимосвязанных положений п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», п. 1 и 2, подп. 4 и 11 п. 11, подп. 3, 7, 9, 10 п. 20 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, а также п. 13, 18 Положения о ГУ МВД РФ по Саратовской области следует, что полномочиями по нормативно-правовому регулированию вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, по изданию нормативных правовых актов в указанной сфере правоотношений наделено исключительно МВД России, а не его территориальный орган (ГУ МВД России по Саратовской области), которому предоставлено лишь право издавать в пределах его компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности областного ГУ МВД, подчиненных ему органов и организаций.

В силу п. 3, 4 ч. 9 ст. 226 КАС РФ на ответчика была возложена обязанность по доказыванию следующих обстоятельств:

  • соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих совершение оспариваемого действия, порядок совершения оспариваемого действия (если таковой установлен), основания для совершения оспариваемого действия (если они предусмотрены нормативными правовыми актами);
  • соответствует ли содержание совершенного оспариваемого действия нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В связи с этим полагаю обоснованным вывод апелляции о том, что законность действий постовых отдельной охранной роты УМВД России по г. Саратову, а также органа власти – ГУ МВД России по Саратовской области – не может быть обоснована инструкцией № 502дсп.

Кроме того, кассация указала, что оспариваемые действия сотрудников полиции согласуются с ведомственной инструкцией о пропускном режиме. Фактически в своем решении кассационный суд установил соответствие действий дежурных ведомственной инструкции, а не нормативному правовому акту.

Ошибочной, на мой взгляд, является и ссылка кассационного суда на Определение КС № 838-О, так как в нем речь идет о неприкосновенности адвоката и «иммунитете» от личного досмотра, поэтому к рассматриваемому спору оно не применимо. Вопрос об ущемлении полномочий по оказанию юридической помощи в документе не затронут.

В части указания о неприменимости Постановления КС от 25 октября 2001 г. № 14-П, а также Определения ВС от 12 апреля 2019 г. по делу № 16-КА19-2 отмечу, что в данных решениях говорится о том, что не допускается регулирование ведомственными нормативными актами конституционного права на помощь адвоката (защитника).

Таким образом, я категорически не согласен с решением Первого кассационного суда и намерен обжаловать его в Верховный Суд.

Кроме того, в настоящее время в Договорно-правовом департаменте МВД России рассматривается моя жалоба о несоответствии инструкции, утвержденной приказом № 502 дсп, положениям ч. 3 ст. 55 и ст. 48 Конституции РФ, а также подп. 6 п. 3 ст. 6 и п.1 ст. 7 Закона об адвокатуре.

Рассказать:
Другие мнения
Кудряшова Анна
Кудряшова Анна
Адвокат АП Челябинской области
Если во взыскании оплаты защиты по назначению в полном объеме отказано…
Защита прав адвокатов
Решение проблемы требует системного подхода
18 Декабря 2020
Макаров Сергей
Макаров Сергей
Советник ФПА РФ, руководитель практики по семейным и наследственным делам МКА «ГРАД», к.ю.н., доцент Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), адвокат АП МО
Споры вокруг ордера как отголоски истории адвокатуры
Правовые вопросы статуса адвоката
Двойственность правового статуса адвоката проявляется в дуализме ордера и доверенности
08 Декабря 2020
Заблоцкис Александр
Заблоцкис Александр
Председатель Московской коллегии адвокатов А1
Новая модель социальной адвокатуры: помощь малому и среднему бизнесу
Адвокатура, государство, общество
Социальные некоммерческие проекты помогут усилить роль адвокатуры в обществе
07 Декабря 2020
Шишанова Антонина
Шишанова Антонина
Юрист практики по интеллектуальной собственности/информационным технологиям «Качкин и партнеры»
Единственное преимущество – адвокатский запрос
Правовые вопросы статуса адвоката
Основная трудность в спорах о незаконном использовании объектов интеллектуальной собственности в Сети – определение субъекта нарушения
01 Декабря 2020
Макаров Сергей
Макаров Сергей
Советник ФПА РФ, руководитель практики по семейным и наследственным делам МКА «ГРАД», к.ю.н., доцент Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), адвокат АП МО
Не следует широко трактовать статусные права и пределы охраняемых законом тайн
Правовые вопросы статуса адвоката
Осмотр адвокатом места предложения к продаже, реализации и хранению контрафактных товаров и проведение фиксации контента веб-сайтов – за пределами его прав
01 Декабря 2020
Зуйков Сергей
Зуйков Сергей
Управляющий партнер «Зуйков и партнеры», патентный поверенный РФ / Евразийский патентный поверенный
Преимущество привлечения адвоката – право на адвокатский запрос
Правовые вопросы статуса адвоката
По профессиональным навыкам патентный поверенный –предпочтительнее
01 Декабря 2020