Верховный Суд вынес Определение № 303-ЭС25-10265 по делу № А16-1702/2024, в котором разъяснил, что следует учитывать, решая вопрос о предоставлении в аренду без торгов земельные участки сельскохозяйственного назначения.
В 2019 г. были сформированы и поставлены на государственный кадастровый учет участки сельскохозяйственного назначения с местоположением: Еврейская автономная область, Ленинский район, 7300 м на северо-запад от села Преображеновка, с видом разрешенного использования «для осуществления хозяйственной деятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственных культур». Право государственной собственности на указанные участки не было разграничено.
28 марта 2024 г. крестьянское (фермерское) хозяйство «Восточная целина» обратилось в Департамент сельского хозяйства правительства Еврейской автономной области с заявлением о предварительном согласовании предоставления 14 земельных участков, которые оно просило образовать по предложенной им схеме из вышеуказанных участков, в аренду без проведения торгов для осуществления своей деятельности. К заявлению была приложена схема расположения образуемых участков.
В удовлетворении заявления было отказано. Департамент отметил, что в отношении участков зарегистрировано обременение в виде права аренды третьего лица (ООО «Развитие») на срок, который не истек. Так же он указал, что при формировании земельных участков, образуемых путем раздела участков, необходимо предусмотреть обеспечение доступа к ним путем размещения полевых дорог на каждом, что повлечет существенное уменьшение площади сельскохозяйственных угодий и приведет к нерациональному использованию сельхозземель. Кроме того, крестьянское хозяйство не указало в заявлении причины и необходимость раздела публичных участков.
КФХ обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области, который пришел к выводу об отсутствии у департамента оснований для отказа. Так, суд заметил, что на основании договора аренды от 30 апреля 2015 г. (со сроком действия до 29 апреля 2025 г.) ООО «Развитие» являлось арендатором нескольких публичных земельных участков. Соглашением от 29 ноября 2022 г. стороны исключили из аренды три запрашиваемых истцом участка. Участки были возвращены арендодателю по акту приема-передачи. Поскольку они не являются предметом договора аренды, заключенного с обществом, неправомерен отказ департамента в предварительном согласовании предоставления крестьянскому хозяйству участков, которые оно просит образовать из указанных участков, мотивированный ссылкой на нахождение их в аренде.
В отношении второго основания, которое департамент привел в отказе крестьянскому хозяйству в предварительном согласовании предоставления участков, суд посчитал, что из исходных участков можно образовать иные участки, которые заявитель хочет получить в пользование; департамент не доказал, что образуемые участки невозможно использовать по назначению без размещения полевых дорог и что таких дорог не имеется; площадь образуемых участков превышает установленный законом субъекта минимальный размер образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Апелляция и кассация согласились с данными выводами.
Департамент обратился в Верховный Суд с кассационной жалобой. Изучив дело, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС посчитала, что нормы земельного законодательства и Закона об обороте земель сельхозназначения не могут быть истолкованы как позволяющие любому лицу, заинтересованному в получении в аренду публичного земельного участка без торгов, произвольно по своему усмотрению требовать преобразования ранее сформированных и поставленных на госкадастровый учет публичных земельных участков сельскохозяйственного назначения и утверждения соответствующих схем без соблюдения прав и законных интересов публичного собственника.
Экономколлегия обратила внимание, что 8 августа 2024 г. из положений ст. 10.1 Закона об обороте земель сельхозназначения было исключено указание на ст. 39.18 Земельного кодекса, регламентирующую предоставление публичных земель по процедуре предварительного согласования участков, КФХ могут быть предоставлены в аренду в порядке очередности поступления заявлений только участки, сформированные публичным собственником и поставленные на кадастровый учет в целях предоставления сельскохозяйственным производителям.
Поскольку право льготного получения земли в соответствии с положениями ст. 10.1 Закона об обороте земель сельхозназначения предоставлено гражданам и КФХ для осуществления их деятельности, равный доступ данных категорий лиц к бесконкурентному получению участков может быть обеспечен только в том случае, когда участок существует как объект гражданского оборота, т.е. имеет исключительные идентифицирующие его признаки. Только в случае обладания данной информацией заинтересованное лицо сможет определить для себя привлекательность и необходимость получения земельного участка для осуществления сельскохозяйственной деятельности.
Обратная ситуация, посчитала Экономколлегия, ставит лиц из числа льготных категорий в неравное положение между собой, поскольку с 8 августа 2024 г. не предусматривается предоставление сведений об образовании земельного участка через публикацию, предусмотренную ст. 39.18 Земельного кодекса, следовательно, информация о том, что участок формируется и уже одобрен к предоставлению какому-либо конкретному лицу, остается необнародованной.
В обоснование отказа департамент указал на отсутствие обоснования заявителем необходимости раздела на 14 участков трех публичных земельных участков сельскохозяйственного назначения, сформированных и поставленных на государственный кадастровый учет в 2019 г. в целях предоставления их в аренду для сельскохозяйственного производства. При рассмотрении спора департамент также неоднократно указывал, что предлагаемый крестьянским хозяйством раздел спорных участков, стоящих на кадастровом учете, ранее используемых много лет для осуществления сельхоздеятельности, приведет к формированию 14 небольших участков вдали от населенных пунктов, которые могут быть не востребованы в будущем для осуществления сельскохозяйственной деятельности, инвестиционно непривлекательны, что приведет к деградации земли, нарушению почвенного слоя и иным негативным последствиям и, как следствие, к нерациональному использованию публичных земель сельскохозяйственного назначения.
Однако суды, признавая незаконным отказ департамента, указанный вопрос надлежащим образом не исследовали и не установили обусловленную нормами действующего законодательства необходимость раздела сформированных публичных участков, участвовавших ранее в гражданском обороте и используемых для осуществления сельскохозяйственной деятельности, с учетом воли публичного собственника. В материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие невозможность осуществления сельскохозяйственной деятельности без раздела земельных участков с видом разрешенного использования – для выращивания сельскохозяйственных культур.
Кроме того, указала Экономколлегия, принятие ст. 10.1 Закона об обороте земель сельхозназначения направлено на упрощение доступа граждан и КФХ к земельным ресурсам, а также решение проблемы, связанной с невозможностью конкуренции КФХ, представляющих собой преимущественно семейные хозяйства, с крупными сельскохозяйственными организациями.
Таким образом, указал ВС, положения ст. 10.1 Закона об обороте земель сельхозназначения предусматривают отдельную льготу по предоставлению земельного участка исключительно для целей осуществления КФХ его деятельности.
Между тем суды не дали оценку доводам департамента о том, что заявитель, злоупотребляя статусом крестьянского (фермерского) хозяйства, зарегистрированного в 2023 г. и состоящего из одного участника, обратился в различные уполномоченные государственные и муниципальные органы с множеством заявлений о предварительном согласовании предоставления в аренду без торгов земельных участков, получил согласования, но в дальнейшем право аренды на участки не оформил. Крестьянское хозяйство фактически производственную и иную хозяйственную деятельность, основанную на личном участии членов фермерского хозяйства, как того требует Закон о КФХ, не осуществляет, тем самым лишая иных лиц права получить в пользование публичные участки сельскохозназначения. В результате земли сельскохозяйственного назначения, в отношении которых дано предварительное согласование предоставления крестьянскому хозяйству, не используются, что входит в противоречие с основными целями аграрной политики.
Верховный Суд сослался на п. 24 Постановления Пленума ВС от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», согласно которому при разрешении споров, рассматриваемых по правилам гл. 22 КАС, гл. 24 АПК РФ, суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное. В связи с этим изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом или лицом, наделенными публичными полномочиями. Вместе с тем суд, признавая оспоренное решение, действие или бездействие незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика (орган или лицо, наделенные публичными полномочиями) обязанности по совершению каких-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий.
Поскольку оспариваемое решение департамента принято в связи с подачей КФХ заявления на основании ст. 10.1 Закона об обороте земель сельхозназначения, правовосстановительные меры должны соответствовать требованиям как указанной нормы, так и других законов и нормативных правовых актов, заметил ВС.
В подп. 1 п. 7 ст. 10.1 Закона об обороте земель сельхозназначения отражено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, в случае если площадь участка, указанного в заявлении, или площадь участков, предоставленных КФХ, с учетом участка, указанного в заявлении, не соответствует установленным законом субъекта РФ предельным размерам земельных участков, предоставляемых для осуществления КФХ его деятельности. Между тем в Закон Еврейской автономной области от 28 апреля 2004 г. № 284-ОЗ «Об установлении предельных размеров земельных участков» Законом Еврейской автономной области от 30 октября 2024 г. № 455-ОЗ введена ст. 3.1, которой предусмотрено, что максимальный размер земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставляемого на основании ст. 10.1 Закона об обороте земель сельхозназначения по заявлению гражданина или КФХ без проведения торгов, или участков, предоставленных ранее гражданину или КФХ для осуществления его деятельности, с учетом земельного участка, указанного в заявлении, составляет 500 га.
Таким образом, Верховный Суд отменил судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Еврейской автономной области.
Старший юрист практики «Недвижимость. Земля. Строительство» юридической фирмы VEGAS LEX Марина Преображенская обратила внимание на два ключевых аспекта определения ВС. Во-первых, это позиция Суда о том, что лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка без торгов, не вправе произвольно по своему усмотрению требовать преобразования поставленных на государственный кадастровый учет публичных участков сельхозназначения и утверждения представленной схемы без учета интересов публичного собственника. Данный вывод, по ее мнению, имеет важное практическое значение, при этом он может быть применен в целом к публичным земельным участкам, а не только к землям сельскохозяйственного назначения.
Второй важный момент, как указала эксперт, – это подход Верховного Суда к обеспечению равного доступа для лиц из льготных категорий к бесконкурентному получению земельных участков. Как указывал Верховный Суд в Обзоре судебной практики по делам, связанным с предоставлением земель сельскохозяйственным организациям и КФХ для ведения сельскохозяйственного производства, утвержденном Президиумом ВС 23 декабря 2020 г., предоставление земельного участка без проведения торгов допустимо лишь в отсутствие заявлений о его предоставлении от других КФХ или сельскохозяйственных организаций. По мнению Марины Преображенской, в определении ВС справедливо ссылается на то, что при отсутствии информации о площади и границах земельного участка заинтересованное лицо не сможет определить для себя привлекательность и необходимость его получения в аренду для осуществления сельскохозяйственной деятельности.
Марина Преображенская также обратила внимание, что поскольку с 8 августа 2024 г. не предусмотрена публикация сведений об образовании земельного участка, то удовлетворение требований заявителя по делу ставит лиц из числа льготных категорий в неравное положение между собой: «Указанные изменения законодательства вступили в силу до принятия решения суда первой инстанции и, безусловно, уже должны были учитываться нижестоящими судами».
Партнер Санкт-Петербургской коллегии адвокатов «Смоленка 33» Алексей Агеев посчитал, что политико-правовые цели, которые преследует ВС в данном деле, правильные. «Во-первых, если на земельный участок получено предварительное согласование о его предоставлении, то заявитель вправе получить его без процедуры торгов, а все остальные интересанты либо “остаются не у дел”, либо вынуждены договариваться с заявителем на его условиях. Именно так, по мнению адвоката, могла развиться ситуация в данном деле. ВС блокировал попытки заявителя устранить конкуренцию между сельскохозяйственными организациями за земельные ресурсы», – пояснил он.
Во-вторых, указал адвокат, ВС явно подозревал, что намерения заявителя – крестьянского хозяйства, зарегистрированного в 2023 г., состоящего из одного человека, которое не ведет деятельности, для которой было создано, но «бронирует» за собой сельхозземли сотнями гектаров, явно выходят за пределы сельскохозяйственной деятельности, т.е. нарушают принцип целевого использования сельскохозяйственных земель. Верховный Суд этого не допустил.
При этом Алексей Агеев обратил внимание, что, отменяя судебные акты, ВС применил инструменты, которые можно использовать не только в благих целях. «Ограничений в их применении Суд не указал. Так, ВС добавил в перечень оснований отказа для предварительного согласования предоставления в аренду без торгов земельных участков сельскохозяйственного назначения еще одно – отсутствие обоснования необходимости раздела сформированных публичным субъектом земельных участков, упаковав это основание в обертку толкования закона. Обоснованность необходимости раздела – это субъективный критерий, его будет оценивать публичный орган, уполномоченный предоставлять земельные участки. Значит, есть риск, что соответствующий орган использует данный Верховным Судом инструмент отказа не в целях реализации аграрной политики РФ или сохранения целевого использования земельных участков, а в каких-то иных», – предположил он.
Эксперт также обратил внимание на указание ВС на то, что лицо, заинтересованное в получении сельхозземли в аренду, не может произвольно требовать преобразования земельных участков. «Этим Суд ограничил право заявителей на предоставление земельных участков интересами публичного собственника. Здесь ВС, в общем-то, действует в русле изменений законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения, где формируются специальные условия предоставления участков и закрепляется установка “хочешь льготной земли – бери что сформировано”», – заключил Алексей Агеев.
