16 октября Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС23-10096 по делу № А40-47485/2022, в котором пришел к выводу об отсутствии оснований для включения организации в реестр недобросовестных поставщиков.
ФКУЗ «Санаторий “Аксаково” ФСИН» опубликовало в единой информационной системе извещение о проведении электронного аукциона по поставке медицинских расходных материалов. Победителем аукциона признано ООО «Ника» с ценовым предложением 11 тыс. руб.
10 декабря 2021 г. заказчик направил победителю аукциона проект контракта для подписания. Поскольку проект не был подписан обществом в установленный законом пятидневный срок, заказчик 16 декабря разместил в единой информационной системе протокол отказа от заключения контракта, в соответствии с которым общество было признано уклонившимся от заключения контракта.
До публикации протокола общество 16 декабря направило в адрес заказчика по электронной почте письмо с просьбой не признавать его уклонившимся от заключения контракта, поскольку товар в полном объеме изготовлен и готов к отгрузке, заказчику направлено обеспечение исполнения контракта. В тот же день общество направило учреждению повторное письмо с изложением обстоятельств и просьбой продлить срок подписания проекта контракта. На следующий день общество также направило в УФАС по Московской области заявление с просьбой рассмотреть возможность заключения контракта с учетом изложенных обстоятельств.
Решением антимонопольного органа сведения, представленные в отношении общества «Ника», были включены в реестр недобросовестных поставщиков сроком на два года.
Считая свои права нарушенными, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании решения регионального УФАС незаконным. Первая инстанция удовлетворила заявленное требование, с чем согласился суд апелляционной инстанции. Суды установили отсутствие у общества умысла на уклонение от заключения контракта; совершение необходимых приготовлений к его исполнению; социально ориентированный характер деятельности заявителя; продолжительный период надлежащего исполнения государственных и муниципальных контрактов, в том числе заключенных с учреждением.
Кроме того, суды указали на незначительный объем поставок по подлежащему заключению контракту при всем объеме исполненных контрактов и на несопоставимость цены контракта наказанию с учетом правовых последствий для заказчика, вызванных незаключением проекта контракта. Они пришли к выводу, что примененная антимонопольным органом к обществу мера ответственности в виде включения сведений в РНП является чрезмерной.
В свою очередь, кассационный суд по жалобе регионального УФАС отменил состоявшиеся судебные акты, отказав в удовлетворении требования общества. Кассация исходила из того, что уклонение от заключения контракта, являющееся основанием для включения сведений в РНП, может иметь место не только при совершении умышленных действий, бездействия, но и в тех случаях, когда участник аукциона по небрежности не совершает необходимых мер, направленных на соблюдение соответствующих норм и правил, и не обеспечивает заключение контракта.
Суд кассационной инстанции отметил, что установленные первой и апелляционной инстанциями обстоятельства не объясняют бездействие общества при заключении контракта и не свидетельствуют о добросовестном поведении. Изложенные обстоятельства касаются организации работы и обеспечения контроля по вопросу заключения контрактов, а не форс-мажорных обстоятельств. В связи с этим у УФАС имелись основания исходить из того, что общество как участник аукциона по небрежности не обеспечило совершение необходимых действий, направленных на заключение контракта, пояснила кассация.
Не согласившись с принятым по делу постановлением кассационного суда, общество «Ника» обратилось в Верховный Суд с кассационной жалобой, в которой поставило вопрос об отмене обжалуемого акта, ссылаясь на допущенное при его принятии существенное нарушение норм материального и процессуального права.
Рассмотрев дело, ВС пояснил, что включение в РНП является специальной мерой юридической ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств.
Суд подчеркнул, что при рассмотрении вопроса о признании участника закупки уклонившимся от заключения договора уполномоченный орган исполнительной власти не должен ограничиваться формальным установлением факта нарушения закона и обязан всесторонне исследовать все обстоятельства дела, дать оценку существенности нарушения, степени вины участника, ущербу, нанесенному заказчику. Приведенные обстоятельства в каждом конкретном случае подлежат выяснению антимонопольным органом при решении вопроса о наличии оснований для включения субъекта в РНП в рамках установленной процедуры.
При этом в определении отмечается, что меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины нарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Применяемые госорганами санкции должны соответствовать принципу юридического равенства и быть соразмерны конституционно защищаемым целям (постановления Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. № 13-П и от 21 ноября 2002 г. № 15-П).
Экономколлегия напомнила, что невыполнение судами первой и апелляционной инстанций требований ч. 7 ст. 71 и п. 2 ч. 4 ст. 170 АПК РФ, которое могло привести к принятию неправильного решения по делу, является существенным нарушением норм процессуального права и основанием для отмены судебных актов в кассационном порядке. При этом, пояснил ВС, согласно абз. 2 п. 30 Постановления Пленума от 30 июня 2020 г. № 13 особенностью рассмотрения кассационной жалобы является отсутствие у арбитражного суда кассационной инстанции полномочий на переоценку доказательств (новые и (или) дополнительные доказательства, имеющие отношение к установлению обстоятельств по делу, судом кассационной инстанции не принимаются).
ВС указал, что в нарушение приведенных положений законодательства суд кассационной инстанции, делая вывод о законности оспариваемого решения УФАС, фактически переоценил выводы судов о том, что с учетом установленных обстоятельств, связанных с поведением победителя аукциона при заключении контракта, избранная антимонопольным органом мера ответственности в виде включения сведений об обществе в РНП является неправомерной.
В частности, отмечается, что кассационный суд произвел переоценку обстоятельств неподписания контракта в регламентированный срок и сделал вывод об отсутствии правовых оснований для признания поведения общества при заключении контракта добросовестным. При этом суд не указал мотивы, по которым счел ошибочными и отклонил выводы судов первой и апелляционной инстанций. Постановление кассационного суда не содержит выводов о нарушении судами двух инстанций положений ст. 65, 71, 168 и 170 АПК, добавил ВС.
Верховный Суд обратил внимание, что наряду с этим, отменяя судебные акты ввиду неправильного применения норм материального права, суд кассационной инстанции не привел мотивированного обоснования неверного применения конкретных норм права при рассмотрении заявленного требования применительно к обстоятельствам спора, установленным судами нижестоящих инстанций.
Таким образом, заключил ВС, вопреки позиции кассационного суда, вывод первой и апелляционной инстанций об отсутствии оснований для включения сведений об обществе в РНП сделан с учетом совокупности обстоятельств дела. Такой вывод не противоречит нормам законодательства о контрактной системе и правовой позиции, приведенной в п. 41 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Постановлением Президиума ВС от 28 июня 2017 г. В связи с этим ВС отменил обжалуемое постановление кассации, оставив в силе решения первой и апелляционной инстанций.
Один из представителей заявителя, адвокат АП г. Москвы Дмитрий Чваненко, в комментарии «АГ» поделился, что включение участников закупок в РНП – одна из самых многочисленных категорий дел, рассматриваемых антимонопольными органами. По его мнению, крайне важным является вопрос определения условий применения данного наказания. «В этом деле антимонопольная служба посчитала, что не должна исследовать вопрос вины участника закупки. Суд округа поддержал такую позицию, добавив, что в РНП надо включать не только за умышленные действия, но и за небрежность. Мне с этим сложно согласиться», – отметил адвокат.
Дмитрий Чваненко добавил, что на заседании в Верховном Суде указал, что кассационный суд вышел за пределы полномочий, поскольку факт небрежности в действиях общества не был установлен нижестоящими судами. Также адвокат обращал внимание, что для включения в РНП антимонопольный орган должен установить вину участника закупки и оценить ее степень.
«РНП по своей правовой природе является публично-правовой ответственностью, поэтому здесь действует презумпция невиновности привлекаемого к ответственности лица. Именно антимонопольный орган должен установить вину участника закупки, причем в форме умысла. Нельзя стать “недобросовестным” случайно. Позиция подкреплялась научно-правовым заключением к.ю.н. А.Р. Султанова», – пояснил Дмитрий Чваненко.
Адвокат подчеркнул, что ВС согласился с вышеприведенными аргументами и впервые прямо указал антимонопольным органам на необходимость давать оценку существенности нарушения, степени вины участника, ущербу, нанесенному заказчику. По мнению Дмитрия Чваненко, выводы Верховного Суда окажут положительное влияние на судебную практику.
Адвокат АБ «Халимон и партнеры» Константин Смолокуров приветствовал подход ВС и отметил, что данное определение продолжает тенденцию отступления от сугубо формального подхода, сложившегося в судебной практике. Как полагает эксперт, Суд верно указал, что включение в РНП является специальной мерой юридической ответственности. Следовательно, должно быть виновное действие либо бездействие, влекущее нарушение прав других лиц, за совершение которого и применяются различные меры ответственности, которые, в свою очередь, должны быть соразмерны конституционно защищаемым целям и ценностям.
«Рассматриваемое определение является актуальным и будет крайне полезно для судебной практики при рассмотрении схожих споров, поскольку изложенные в нем выводы нацелены на установление и соблюдение баланса между действиями и их последствиями. Кроме того, стоит отметить, что ВС в очередной раз раскрыл пределы рассмотрения и полномочия суда кассационной инстанции. Столь подробное изложение и раскрытие вопроса является хоть и не новым, но актуальным и полезным», – прокомментировал Константин Смолокуров.
Адвокат АК «Кожанов и партнеры» Виктор Кожанов предположил, что включение общества в РНП в данном случае произошло в результате отсутствия чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств, делающих невозможным подписание контракта в установленные сроки. «Здесь могу согласиться с антимонопольным органом о неуважительности причины пропуска срока подписания контракта. Однако нельзя не учитывать, что включение в РНП – это все же мера государственного понуждения, и, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд, применяется она только с учетом характера правонарушения, степени вины нарушителя и иных существенных обстоятельств, которые ошибочно не рассматривались антимонопольным органом», – считает он.
По мнению Виктора Кожанова, данное дело послужит примером для арбитражных судов, но практику антимонопольных органов в корне вряд ли поменяет, поскольку последние с большой долей вероятности устранятся от оценки существенности нарушения, степени вины нарушителя и иных обстоятельств в отсутствие объективных причин, делающих невозможным подписание контракта.
Эксперт считает верными выводы ВС в части нарушения норм процессуального права. По его словам, кассационные суды в отсутствие полномочий по оценке доказательств и установлению фактических обстоятельств дела довольно часто, переоценивая доказательства, ошибочно подменяют полномочия нижестоящих судов.
Управляющий партнер Volokhov Group Борис Волохов отметил, что ВС в очередной раз обратил внимание антимонопольного органа на недопустимость формального подхода при рассмотрении вопроса о включении участника закупок в РНП. «Учитывая, что поставщик имел товар в наличии, перечислил обеспечение на счет заказчика, имел большой опыт участия в госзакупках, а стоимость контракта составляла лишь 11 тыс. руб., Верховный Суд справедливо счел, что санкция в виде запрета на участие в госзакупках на срок два года является несоразмерной допущенным поставщиком нарушениям», – заключил эксперт.
