×

Адвокатура – о полиции

НКС ФПА готовит сводную таблицу поправок к законопроекту «О полиции»
Материал выпуска № 21 (86) 1-15 ноября 2010 года.

АДВОКАТУРА – О ПОЛИЦИИ

НКС ФПА готовит сводную таблицу поправок к законопроекту «О полиции»

29 октября состоится заседание Научно-консультативного совета ФПА РФ, на котором будет обсуждаться проект федерального закона «О полиции». НКС обобщил предложения, поступившие из адвокатских палат субъектов Федерации в ходе обсуждения законопроекта. Это позволяет выработать консолидированную позицию сообщества на перспективу и подготовить сводную таблицу поправок к законопроекту, которая будет направлена в профильный комитет Государственной Думы.

Внесение проекта федерального закона «О полиции» в Государственную Думу предполагает новый этап его обсуждения. В первых двух чтениях должны в обязательном порядке учитываться мнения экспертных сообществ, ученых и специалистов.

Адвокатское сообщество в силу своего положения имеет прямое отношение к деятельности милиции (полиции) в части обеспечения прав и свобод граждан и их объединений. От адвокатов законодатель вправе ожидать квалифицированных суждений относительно создания надлежащей правовой основы деятельности правоохранительного органа и возможных механизмов реализации соответствующих норм.

Предварительные суждения

Критика милицейских реалий и критика проекта закона – вещи хоть и связанные, но все-таки разные. Отношение к милиции в обществе глубоко отрицательное. Но к действующему закону отношение скорее спокойное. Поэтому многие полагают возможным обойтись внесением поправок в действующий закон о милиции.

Однако проект федерального закона «О полиции» подготовлен во исполнение Указа Президента РФ от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» и вносится Президентом, что во многом определяет его судьбу.

Изменение закона не может сводиться к видимости реформирования (модернизации) организации и деятельности милиции (полиции). Тем не менее законопроект по существу мало изменился после того, как перестал быть законом о милиции.

В связи с этим следует обратить внимание на некое противоречие в целях, которые провозглашены разработчиками законопроекта. С одной стороны, предполагается, что переименование является одним из мероприятий по формированию нового, более привлекательного имиджа органов правопорядка, что российская милиция с организационно-правовой точки зрения была и остается, по существу, не чем иным, как общей (неспециализированной) полицией. А с другой – провозглашается создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями.

Что же заложено в смене понятий, какую цель преследует введение термина «полиция»? Если дело только в имидже, то необходимость переименования выглядит сомнительной. Да, инфляция понятий имеет место во всех сферах, но следует проводить работу по устранению причин таковой. ГАИ переименовали в ГИБДД, дворника можно назвать смотрителем двора, а санитарку помощницей медсестры и т.д, и т.п., но если в условиях труда и в реальной деятельности ничего не меняется, появятся новые метастазы так называемой «мисологии» – социальной болезни, выражающейся в недоверии и к словам, и к тому, что за ними скрывается (мисология (греч.) – букв. «ненависть к слову; ненависть к науке». – Прим. ред.).

В анализе законопроекта, несомненно, должна просматриваться позиция адвокатского сообщества, но вместе с тем следует возвышаться над любым узковедомственным подходом и стремиться к объективности, научности.

Полиция – силовое ведомство, а не институт благородных девиц. Поэтому в первую очередь необходимо ответить на следующие вопросы. Первый: в какой степени можно распространять на полицию демократические принципы организации и деятельности? Второй: что ожидают граждане от полиции, и что ожидает от нее власть? Закон должен продемонстрировать единство ожиданий.

Позиции разработчиков законопроекта

Состоявшееся общественное обсуждение законопроекта выявило в том числе позитивные моменты и вполне понятные задумки разработчиков проекта. Необходимость нового закона обусловлена, в частности, тем, что вопросы организации и деятельности милиции в той или иной степени затрагивают на федеральном уровне более тысячи законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, около десяти тысяч ведомственных актов – назрела систематизация. Ожидается, что новый закон станет более удобным в пользовании благодаря его комплексности. Провозглашение принципов гуманизации деятельности полиции, контроля за ней, гарантий законности и обеспечения прав граждан и организаций в деятельности полиции и в этой связи партнерской модели взаимоотношений полиции и общества, можно только поддержать. Закреплены и другие приемлемые принципы: беспристрастность; открытость и публичность; обеспечение общественного доверия и поддержки; использование достижений науки и техники, современных информационных технологий.

Проект нового закона ориентирован на повышение требований, предъявляемых к работе полиции, к эффективности ее деятельности. Полагаю, в этом отношении следовало бы сделать акцент на оперативности в ее деятельности, и тогда станет невозможным тот  недавний случай, когда имело место явное промедление в поиске заблудившихся женщины и ребенка.

Отличительной особенностью проекта по сравнению с действующим законом о милиции и другими статусными законами является выделение трех принципиально новых глав: «Принципы деятельности полиции» (глава 2); «Правовое положение (статус) сотрудника полиции» (глава 6); «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения» (глава 4).

В действующем законе о милиции не закреплен исчерпывающий перечень обязанностей, что создает, с точки зрения разработчиков проекта, предпосылки для необоснованного его расширения и препятствует формированию единой правоприменительной практики. В проекте определено, что перечень обязанностей полиции устанавливается только федеральным законом «О полиции» и возложение на полицию иных обязанностей может быть осуществлено только путем принятия федерального закона о внесении изменений в федеральный закон «О полиции».

Законопроектом предусмотрены новые обязанности полиции, отсутствующие в действующем законе о милиции:

– информировать соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления и организации о ставших известными милиции событиях, создающих угрозу безопасности личности, общества и государства и требующих безотлагательного реагирования этих органов и организаций, информировать соответствующих граждан об угрозе посягательства на их жизнь, здоровье или имущество;

– сообщать учреждениям здравоохранения о выявленных лицах, злоупотребляющих алкогольными напитками и спиртсодержащей продукцией, потребляющих без назначения врача наркотические или иные сильнодействующие вещества, для оказания этим лицам медицинской помощи;

– принимать меры по установлению личности неопознанного трупа, а также меры по установлению личности граждан, не способных по состоянию здоровья или возрасту сообщить данные о себе;

– осуществлять в установленном порядке прием, хранение и уничтожение изъятого, добровольно сданного и найденного огнестрельного, газового, холодного и иного оружия, боеприпасов, патронов, взрывных устройств, взрывчатых веществ, наркотических средств и психотропных веществ.

Нельзя не согласиться с общими позициями разработчиков проекта закона. Тем не менее законопроект был подвергнут серьезной критике, которая вызвана декларативностью намерений, не подкрепленных конкретными нормами. Адвокаты, в частности, высказали сомнения и в отношении тех обязанностей, которые здесь отмечены.

Критика проекта в СМИ

В средствах массовой информации критике подвергались многие положения законопроекта:

1. О разделении полиции на криминальную и полицию общественной безопасности.

2. О беспрепятственном выполнении требований полиции.

3. О проникновении в помещения: «Полицейские получают право проникать (а не только “входить”, как было сформулировано в законе о милиции) в квартиры граждан, если на то будет служебная необходимость. Оговаривается даже возможность взлома помещений (“с повреждением, если в этом есть необходимость, запирающих устройств”). Однако компенсации за такие действия законопроект не предусматривает. Пункты, предусматривающие “проникновение” и “вхождение” в помещения без согласия граждан, нуждаются или в исключении, или в корректировке с учетом норм Конституции РФ».

4. О проверке любых документов. «У многих вызывает негодование прописанная в законе норма, по которой полицейские смогут проверять у граждан любые документы, а не только удостоверяющие их личность. Те же права получают полицейские в отношении бизнеса: согласно законопроекту они смогут “беспрепятственно знакомиться в организациях с необходимыми материалами, документами, статистическими данными и иными сведениями”».

По мнению правозащитников, необходимо обязать полицию носить именной бейдж; составлять на месте протоколы об административных правонарушениях; установить горячую линию по приему жалоб; не препятствовать видеосъемке; не препятствовать задержанным делать звонок самостоятельно.

Замечания адвокатов

Замечания, поступившие из адвокатских палат и от отдельных адвокатов, находятся в русле той критики, которая была высказана в ходе публичного обсуждения законопроекта. Вместе с тем эти замечания профессиональны, многие из них содержат формулировки необходимых поправок.

Общие замечания из палат и от адвокатов сводятся к следующему:

1. В законопроекте используются формулировки и определения, допускающие неоднозначное толкование.

2. Необоснованно расширена возможность применения превентивных мер; основания к применению таких мер нечетко сформулированы.

3. Ряд используемых понятий не отвечает требованиям, предъявляемым к лексике федерального закона.

4. Ряд положений не соответствует Конституции РФ.

5. Статья 13 – самая слабая часть проекта, которая выхолащивает идеи его авторов, поскольку отсутствует связь с нормами, устанавливающими порядок реализации прав.

Произошло расширение прав полиции, напрямую касающихся прав и свобод граждан, что вписывается в процесс укрепления «полицейского государства». Установление порядка реализации предоставленных полиции прав и возложенных на нее обязанностей нельзя возлагать на МВД.

6. Милиция – это только один этаж правоохранительного здания. Если начинать реконструкцию, то следовало бы проводить ее везде… и вообще менять фундамент, а не переклеивать обои. Например, АП Карачаево-Черкесской Республики решительно против замены «милиции» на «полицию», да и против нового закона вообще, полагая, что следовало ограничиться поправками в старый. Того же мнения придерживаются АП Рязанской области и некоторые другие. В АП Ульяновской области полагают, что мы даем недругам повод говорить о «полицейском государстве» в России.

7. Законопроект не имеет преамбулы или раздела, в котором раскрывались бы используемые понятия и термины. Кроме того, в нем много правовых, стилистических и даже орфографических (!) ошибок. Например, вместо общепринятых формулировок «действующее законодательство», «настоящий федеральный закон» используется словосочетание «федеральный закон» – один-единственный, а какой именно? Если имеется в виду закон «О полиции», то он не регулирует ни один из аспектов, на которые делается ссылка. Глава 3 названа «Права и обязанности полиции», в то время как полиция является органом государственной власти, а не частным лицом, у которого имеются естественные и приобретенные права человека и гражданина, – у полиции могут быть только функции и полномочия.

Валерий ЛАЗАРЕВ,
заместитель председателя НКС ФПА РФ, профессор

"АГ" № 21, 2010