«РАЗМЫТЫЙ» ПОРЯДОК
В Федеральную палату адвокатов РФ поступило письмо от компании (наименование не приводится с целью соблюдения конфиденциальности, далее – Компания), которая выражает искреннюю признательность коллективу Коллегии адвокатов «Таможенный адвокат» Адвокатской палаты Московской области. Компания обратилась в Коллегию, когда находилась на грани банкротства. С помощью адвокатов ей удалось отстоять свои интересы в арбитражных судах первой и апелляционной инстанций.
По просьбе редакции «АГ» об этом деле рассказывает адвокат Константин КУРОЧКИН, член Экспертного совета по таможенному регулированию Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
– Константин Леонидович, расскажите, пожалуйста, об обстоятельствах дела.
– Компания, обратившаяся к нам за помощью, с 2005 г. осуществляла переработку товаров за рубежом Российской Федерации. При этом в соответствии с таможенным законодательством она получила разрешение Подольской таможни на использование таможенного режима переработки вне таможенной территории. У таможенных органов ни на этапе выдачи разрешения, ни в процессе последующего таможенного контроля не возникало никаких вопросов, связанных с правомерностью использования Компанией этого таможенного режима.
Необходимо пояснить, что таможенный режим переработки вне таможенной территории является экономическим таможенным режимом. Это означает, что лицу, в случае выполнения им всех предусмотренных законодательством обязательств, предоставляются заранее известные экономические выгоды.
Так, в рамках таможенного режима переработки вне таможенной территории РФ товары вывозятся с таможенной территории с освобождением от уплаты вывозных таможенных пошлин. При ввозе продуктов переработки, то есть товаров, произведенных в результате переработки, таможенные пошлины и НДС взимаются непосредственно со стоимости работ по переработке товаров. Иными словами, в процессе использования таможенного режима переработки вне таможенной территории компания – участник внешнеэкономической деятельности (далее – участник ВЭД) получает предусмотренные законом (в данном случае – Таможенным кодексом РФ) существенные экономические выгоды, в том числе и налогового характера.
В сентябре 2007 г. Центральное таможенное управление (далее – ЦТУ) в рамках проведения ведомственного контроля деятельности нижестоящего таможенного органа – Подольской таможни отменило решение этой таможни о выдаче Компании разрешения на переработку товаров вне таможенной территории. В отношении самой Компании каких-либо проверок не проводилось, однако ведомственная проверка деятельности Подольской таможни повлекла для Компании серьезные правовые последствия.
Получив решение ЦТУ, Подольская таможня выставила Компании требования об уплате таможенных платежей и пеней на сумму более ста сорока пяти миллионов рублей, а затем произвела перерасчет подлежащих к уплате таможенных платежей. При этом Компании были начислены вывозные таможенные пошлины; в отношении продуктов переработки таможенные платежи были начислены без учета того, что ввозимые товары произведены из российского сырья.
Вследствие налоговых претензий со стороны таможенных органов все деньги, находившиеся на банковских счетах Компании, были списаны в бесспорном порядке, все ее счета заблокированы, хозяйственная деятельность приостановлена – Компания находилась на грани прекращения своего существования.
Изучив материалы и фактические обстоятельства дела, мы пришли к выводу, что действия таможенных органов неправомерны и могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом мы обжаловали в Арбитражный суд Московской области как решение ЦТУ об отмене разрешения Подольской таможни, так и явившиеся следствием этого решения требования Подольской таможни об уплате таможенных платежей и пеней.
– По каким основаниям ЦТУ отменило разрешение на переработку товаров вне таможенной территории РФ, выданное Компании?
– ЦТУ указывало тот факт, что расчеты нормы выхода продуктов переработки были произведены на основании представленной документации, а не технологического процесса конкретного предприятия. ЦТУ поставило под сомнение правомерность действий Подольской таможни при выдаче разрешения.
Однако, как следует из таможенного законодательства, согласование нормы выхода продуктов переработки таможенным органом производится на основании представленных декларантом документов, содержащих сведения о технологическом процессе переработки. При этом установлено, что таможенными органами могут учитываться заключения экспертных организаций, основанные на конкретном технологическом процессе переработки (п. 2 ст. 202 ТК РФ). Из приведенных положений следует, что первоосновой является обоснованность и достоверность самой нормы выхода.
Заявленная Компанией при получении разрешения норма выхода была согласована с Подольской таможней, и сомнений в ее обоснованности и достоверности не возникало. Расчеты нормы выхода были указаны в экспертном заключении, которое Компания представила на стадии получения разрешения на переработку. Отменяя разрешение Подольской таможни, ЦТУ не рассматривало вопросы правильности этих расчетов и не опровергало количественный показатель нормы выхода.
Исходя из анализа нормативной базы и фактических обстоятельств дела, мы пришли к выводу, что правовых оснований для отмены разрешения у ЦТУ не было.
Кроме того, в ходе работы по делу мы установили, что ЦТУ уже осуществляло проверку Подольской таможни в 2005 г. и не обнаружило нарушений, которые могли бы повлечь отмену решения таможенного органа о выдаче Компании разрешения на переработку. Более того, работу Подольской таможни в части выдачи разрешений на переработку товаров вне таможенной территории ЦТУ признало удовлетворительной.
Следует отметить, что с ноября 2005 г. по настоящее время таможенное законодательство в части выдачи разрешений на переработку товаров вне таможенной территории не изменялось. Поэтому, с правовой точки зрения, до сих пор остается неясным, по какой причине в 2005 г. ЦТУ признало решение Подольской таможни соответствующим законодательству, а в 2007 г. признало не соответствующим законодательству и отменило.
– Существуют ли какие-либо пробелы или противоречия в нормативных правовых актах, регулирующих выдачу разрешений на переработку товаров вне таможенной территории РФ?
– На мой взгляд, как раз там, к счастью, все в порядке. Однако существуют пробелы в правовом регулировании проведения ведомственного контроля. Так, таможенным законодательством не установлен порядок проведения ведомственного контроля деятельности таможенных органов, что дает возможность проводить повторные проверки в отношении одного и того же нижестоящего таможенного органа по решениям, в отношении которых уже проводилась проверка на соответствие их требованиям законодательства. Это существенный момент, поскольку решения, принимаемые в ходе проведения ведомственного контроля, затрагивают, в том числе, и интересы участников ВЭД, как произошло в нашем случае.
Любопытно, что при защите интересов Компании в суде мы отчасти опирались на аналогию закона. Так, в соответствии с п. 6 ст. 13 АПК РФ в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают дела исходя из общих начал и смысла федеральных законов и иных нормативных правовых актов (аналогия права).
В связи с этим мы сочли возможным использовать положения ТК РФ, предусматривающие порядок проведения таможенных ревизий (ст. 376 ТК РФ). Таможенная ревизия проводится таможенными органами после выпуска товаров, для установления достоверности сведений, представленных декларантом при таможенном оформлении. Соответственно, так же как и при проведении ведомственного контроля таможенных органов, целью проведения таможенной ревизии является выявление фактов неправомерного выпуска товаров и заявления недостоверных сведений, которые не были выявлены при таможенном оформлении. В соответствии с п. 2 ст. 376 ТК РФ проведение таможенной ревизии в отношении одних и тех же товаров не допускается.
Таким образом, принимая во внимание положения п. 6 ст. 13 АПК РФ, мы пришли к выводу, что ЦТУ не могло повторно осуществлять контроль в отношении товаров Компании и, соответственно, контроль в отношении действий Подольской таможни по выдаче разрешения на переработку товаров вне таможенной территории. По нашему мнению, повторное проведение проверки ЦТУ являлось неправомерным и противоречило основным принципам осуществления таможенного контроля, установленным ТК РФ.
Полагаю, что порядок проведения ведомственного контроля в настоящее время слишком «размыт», содержит чрезмерное количество отсылочных и бланкетных норм, а также противоречивых ведомственных толкований, что создает основу для возникновения подобных ситуаций на практике. На мой взгляд, ему должна быть присуща лаконичность, не допускающая интерпретаций, которые могут привести к нарушению прав и интересов участников ВЭД.
– В чем состояла выработанная Вами правовая позиция?
– Одним из наших аргументов являлся тот факт, что возможность самостоятельной отмены выданного разрешения на переработку товаров вне таможенной территории таможенным органом (в том числе вышестоящим) законодательством не предусмотрена.
В соответствии со ст. 205 ТК РФ выданное разрешение на переработку товаров может быть отозвано таможенным органом лишь в случае, если актом Правительства РФ будет определено, что помещение товаров под таможенный режим переработки вне таможенной территории не допускается. ТК РФ предусматривает только такую форму запрета осуществления переработки товаров вне таможенной территории по уже выданному разрешению таможенного органа.
Кроме того, как уже было сказано, ЦТУ отменило разрешение Подольской таможни на том основании, что ее действия были якобы неправомерными. В связи с этим в ходе судебного процесса мы доказывали, что Подольская таможня при выдаче Компании разрешения на переработку товаров вне таможенной территории действовала строго в рамках закона, и у ЦТУ не было оснований считать действия Подольской таможни и Компании неправомерными.
– Какие контрдоводы приводили Ваши процессуальные оппоненты?
Честно говоря, доводов наши оппоненты привели много – возможно, их хватило бы на 3–4 процесса. Отчасти потому, что, поскольку таможенные органы осознавали значимость этого дела, с их стороны непосредственно в процессе участвовало от 8 до 10 представителей, каждый из которых не один раз выступил в суде. При этом юристы ЦТУ постоянно опирались на доводы, которые приводили в судебных заседаниях иные таможенные специалисты, представлявшие различные службы таможенных органов, – от экспертов Центральной таможенной лаборатории до специалистов по определению таможенной стоимости товаров и начислению таможенных платежей.
В качестве одного из первых ЦТУ приводило довод о том, что решение об отмене не является ненормативным актом, который может быть оспорен в арбитражном суде в соответствии со ст. 29 АПК РФ. Однако, по нашему мнению, этот довод несостоятелен.
Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, перечень которых приведен в данной статье, а также другие дела, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда федеральным законом.
В соответствии со ст. 198 АПК РФ организации имеют право оспорить в арбитражном суде ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что эти акты, решения, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Мы считали, решение ЦТУ нарушило права и законные интересы Компании и создало препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности – Компания не могла осуществлять деятельность, связанную с переработкой товаров и выполнять свои обязательства перед иностранным контрагентом. Более того, все требования Подольской таможни об уплате таможенных платежей и пеней были основаны на решении ЦТУ об отмене разрешения Подольской таможни на переработку товаров вне таможенной территории.
Довод ЦТУ о том, что под ненормативным актом, который может быть обжалован в арбитражном суде, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, противоречил позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определениях от 3 апреля 2007 г. № 363-О-О и от 5 ноября 2002 г. № 319-О. В них Конституционный Суд РФ указал, что если ненормативный акт порождает право нижестоящих таможенных органов предъявлять требования к налогоплательщикам, то это не препятствует обжалованию в судебном порядке такого акта. Конституционный Суд РФ отметил, что при рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит и кому адресован обжалуемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, – иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ.
В свою очередь, в обоснование своей позиции ЦТУ приводило постановление Президиума ВАС РФ от 3 февраля 2004 г. № 12133/03 о том, что «факт разрешения таможней выпуска товара не может служить основанием для легализации ошибок и нарушений, выявленных после таможенного оформления». По нашему мнению, ссылка на указанное постановление Президиума ВАС РФ была необоснованна, так как при отмене разрешения Подольской таможни на переработку товаров вне таможенной территории ЦТУ не доказало, что при выдаче этого разрешения Подольская таможня допустила нарушения таможенного законодательства.
– Какое решение принял Арбитражный суд Московской области?
Арбитражный суд Московской области принял решение о признании недействительными решения ЦТУ об отмене разрешения Подольской таможни на переработку товаров и требований Подольской таможни об уплате таможенных платежей и пеней.
Арбитражный суд подтвердил нашу позицию, указав в решении, что «правовых оснований для отмены выданного разрешения на переработку товаров вне таможенной территории Таможенным кодексом не установлено. Поскольку соответствующего акта Правительства о недопуске товаров заявителя под таможенный режим переработки товаров вне таможенной территории не имеется, Центральное таможенное управление не имело правовых оснований для отмены разрешения Подольской таможни на переработку товаров вне таможенной территории».
Интересно, что в решении Арбитражного суда Московской области нашла отражение позиция о возможных последствиях проведения таможенными органами ведомственного контроля. В частности, суд отметил, что «при наличии оснований для отмены решения Подольской таможни о выдаче заявителю разрешения, решение, вынесенное вышестоящим таможенным органом об отмене нижестоящего, могло иметь отрицательные последствия только для должностных лиц нижестоящего таможенного органа, вынесшего неправомерное решение, а не для соискателя разрешения на установление таможенного режима переработки товаров вне таможенной территории, которым являлся в данном случае заявитель».
– Как Вы оцениваете это дело? Насколько сложным оно было?
Дело об оспаривании действий (решений) ЦТУ и Подольской таможни было достаточно сложным. Об этом свидетельствует хотя бы то, что в дело мы вступили в октябре 2007 г., заявление в Арбитражный суд Московской области подали в ноябре 2007 г., а решение было принято только в апреле 2008 г. (притом, что установленный законом процессуальный срок составляет два месяца), то есть работа только в суде первой инстанции, включая подготовку дела к судебному разбирательству, длилась более полугода.
Несмотря на то что Арбитражный суд Московской области обратил свое решение к немедленному исполнению, дело не закончилось – таможенные органы подали две апелляционные жалобы. В июле 2008 г. постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда решение Арбитражного суда Московской области было остановлено без изменения, а апелляционные жалобы таможенных органов – без удовлетворения.
– С какими трудностями Вы столкнулись в работе по этому делу?
Основной проблемой явилось то, что в ходе судебного разбирательства таможенные органы пытались уйти от решения вопроса по существу и акцентировали внимание судов на частностях, не имеющих непосредственного отношения к предмету судебного разбирательства. Например, они поднимали вопрос о корректировке таможенной стоимости, делали ссылки на недействительные и отмененные документы, ставили под сомнение факты и документы, не имеющие существенного значения для дела, и т.д. Это отвлекало от сути дела, утяжеляло процесс и требовало четких мотивированных ответов (не в наших правилах оставлять заявления процессуальных оппонентов без документально обоснованных возражений). В связи с этим одной из наших главных задач в ходе судебного разбирательства было «переломить» ситуацию и сконцентрировать внимание на сути проблемы.
– Встречались ли Вы в своей практике с подобными ситуациями, или такую проблему пришлось решать впервые?
– Вопрос об отмене вышестоящим таможенным органом разрешения на переработку товаров вне таможенной территории РФ, выданного нижестоящим таможенным органом, что повлекло значительные негативные налоговые последствия для участника ВЭД, пришлось решать впервые.
На предварительном этапе подготовки дела мы провели анализ арбитражной практики по данной категории дел и обнаружили, что на момент подачи нашего заявления в арбитражный суд такой практики в Московском округе не было. В то время в Российской Федерации существовало только одно вступившее в силу постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, несколько схожее по проблематике. Еще одно постановление, к сожалению, тоже лишь отчасти схожее, в том же округе находилось в производстве апелляционной инстанции.
– В результате действий таможенных органов компания понесла значительные убытки. Компенсированы ли они?
В настоящее время банковские счета Компании разблокированы, денежные средства, списанные со счетов, ей возвращены. Дела о налоговых правонарушениях, также возбужденные в связи с незаконным решением ЦТУ, прекращены за отсутствием состава правонарушения в ее действиях. Иными словами, Компания вернулась к нормальной хозяйственной деятельности. Сейчас ведется работа по расчету убытков, которые она понесла из-за неправомерных действий таможенных органов. Это, конечно, займёт некоторое время, но убытки будут возмещены в сроки, установленные законом. Правовой механизм для этого есть.
– Кто из членов коллегии, кроме Вас, участвовал в деле?
Адвокат Оксана Курочкина принимала непосредственное участие в разработке тактики и стратегии ведения дела. Ирина Вахтерова, старший юрисконсульт, обеспечивала правовой анализ как на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, так и на стадии рассмотрения дела в арбитражных судах. Не могу не отметить и моего помощника – Василия Чурашова. Практические навыки моих коллег, их рассудительность, ответственность и профессионализм сыграли немаловажную роль при ведении этого объемного и сложного дела.
"АГ" № 19, 2008
