×

Замечания по проекту федерального закона

Федеральной палате адвокатов РФ рассмотрен проект федерального закона № 55357-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”», внесенный Президентом РФ. Подготовленные ФПА замечания и предложения по законопроекту направлены в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.
Материал выпуска № 12 (29) 16-30 июня 2008 года.

ЗАМЕЧАНИЯ ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

В Федеральной палате адвокатов РФ рассмотрен проект федерального закона № 55357-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”», внесенный Президентом РФ. Подготовленные ФПА замечания и предложения по законопроекту направлены в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.

ФПА выражает надежду, что эти замечания и предложения будут учтены при рассмотрении законопроекта Государственной Думой.

1. Обоснованность внесения указанного законопроекта

В пояснительной записке к законопроекту указано, что необходимость его принятия обусловлена перераспределением полномочий по надзору и контролю в сфере адвокатской деятельности в соответствии с указами Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» и от 13 декабря 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы». Большая часть изменений, предлагаемых поступившим в ФПА РФ законопроектом № 55357-5, связана с контрольно-надзорными полномочиями органов государственной регистрации в сфере адвокатуры, которыми в настоящее время являются органы Федеральной регистрационной службы (Росрегистрация).

Однако в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» часть функций Федеральной регистрационной службы, в частности по регистрации некоммерческих организаций, коими являются адвокатские образования, адвокатские палаты субъектов РФ и Федеральная палата адвокатов, переданы Министерству юстиции РФ, не являющемуся, в смысле законопроекта, органом государственной регистрации. В п. 18 этого же Указа Председателю Правительства РФ дано поручение внести в установленном порядке предложения об упразднении Федеральной регистрационной службы с 1 октября 2008 г. При этом не указан государственный орган исполнительной власти, которому будут переданы от Росрегистрации правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры.

В связи с этим считаем преждевременным внесение в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) изменений и дополнений, связанных с осуществлением уполномоченным органом правоприменительных функций и функций по контролю и надзору в сфере адвокатуры.

2. Замечания и предложения по существу предлагаемых изменений

2.1. Законопроектом предлагается пункт 6 ст. 17 Федерального закона изложить в следующей редакции:

«6. В целях выяснения обстоятельств, являющихся основанием для прекращения статуса адвоката, территориальный орган государственной регистрации вправе запрашивать у судов, правоохранительных органов, иных государственных и муниципальных органов материалы, связанные с участием адвоката в защите (представительстве) интересов доверителя, а также получать соответствующие объяснения от адвоката. Материалы, запрашиваемые территориальным органом государственной регистрации, предоставляются в месячный срок со дня получения соответствующего запроса».

Полагаем необходимым в первом предложении исключить слова «, а также получать соответствующие объяснения от адвоката», так как данное положение противоречит Федеральному закону.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам и несет ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей в порядке, предусмотренном Федеральным законом (п. 2 ст. 7). Согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона основания и порядок привлечения адвоката к ответственности устанавливаются Кодексом профессиональной этики, который предусматривает рассмотрение жалоб, представлений и сообщений в отношении адвоката осуществлять только после возбуждения в отношении него дисциплинарного производства. Процедура дисциплинарного производства направлена на объективное и справедливое рассмотрение жалоб в отношении адвоката, обеспечивает независимость адвоката при осуществлении им своих обязанностей, исключает вмешательство в адвокатскую деятельность или препятствование ей, поскольку осуществляется строго определенными органами – квалификационной комиссией и советом адвокатской палаты. Кроме того, сама процедура дисциплинарного производства гарантирует право адвоката на ознакомление с материалами дисциплинарного производства прежде, чем от него потребуют какие-либо объяснения. Одновременно, при осуществлении дисциплинарного производства принимаются меры для охраны сведений, составляющих тайну личной жизни лиц, обратившихся с жалобой, коммерческую и адвокатскую тайны (п. 4 ст. 19 КПЭА). Это важно, поскольку обжалование действий (бездействия) адвоката может исходить не только от доверителя адвоката, с которым он связан обязательством по сохранению адвокатской тайны.

По указанным причинам истребование от адвокатов, а также от работников адвокатских образований, адвокатских палат или Федеральной палаты адвокатов сведений, связанных с оказанием юридической помощи по конкретным делам, не допускается вне рамок дисциплинарного производства (п. 3 ст. 18 Федерального закона). Таким образом, предложение о предоставлении уполномоченному органу права отбирать от адвоката объяснение по поступившей жалобе до внесения соответствующего представления в адвокатскую палату противоречит пункту 3 ст. 18 Федерального закона.

Кроме того, истребование объяснения от адвоката объективно поставит его в положение, при котором он вынужден будет выбирать между требованием уполномоченного органа и необходимостью соблюдения адвокатской тайны. Это неизбежно создаст основу для конфликтов.

2.2. Законопроектом предлагается ст. 17 Федерального закона дополнить пунктом 7 следующего содержания:

«7. Территориальный орган государственной регистрации, установив обстоятельства, являющиеся основанием для прекращения статуса адвоката, направляет представление о прекращении статуса адвоката в адвокатскую палату. В случае если совет адвокатской палаты в месячный срок со дня поступления такого представления не рассмотрел его либо принял решение об отказе в прекращении статуса адвоката, территориальный орган государственной регистрации вправе обратиться в суд с заявлением о прекращении статуса адвоката.».

По мнению Федеральной палаты адвокатов данный пункт сформулирован не вполне корректно, а именно:

а) форма реагирования уполномоченного органа в адрес адвокатской палаты при установлении обстоятельств, являющихся основанием для прекращения статуса адвоката в виде представления о прекращении статуса адвоката, по-прежнему не учитывает характер и отличие обстоятельств, перечисленных в п. 1 ст. 17 Федерального закона, от обстоятельств, перечисленных в п. 2 этой же статьи, а также особенности механизмов принятия по ним решений органами адвокатского самоуправления, о чем свидетельствует следующее.

Обстоятельства, изложенные в п. 1 ст. 17 Федерального закона, являются основанием для безусловного прекращения статуса адвоката. Решение по ним о прекращении статуса адвоката принимается советом адвокатской палаты на основании правоустанавливающих документов (заявление адвоката с просьбой о прекращении ему соответствующего статуса, вступивший в законную силу приговор суда о признании адвоката виновным в совершении умышленного преступления, акт о смерти адвоката или вступившее в законную силу решение суда об объявлении адвоката умершим и т.д.). Данные обстоятельства не требуют дополнительной проверки и заключения квалификационной комиссии. При выявлении таких обстоятельств дисциплинарное производство не возбуждается, а следовательно, принятие решения о прекращении статуса адвоката носит упрощенный характер и не требует разбирательства в квалификационной комиссии, ведет к сокращению сроков рассмотрения соответствующей информации и принятия советом адвокатской палаты решения о прекращении статуса адвоката. Поэтому выявление уполномоченным органом обстоятельств, предусмотренных в п. 1 ст. 17 Федерального закона, и внесение в адвокатскую палату представления о прекращении статуса адвоката по этим основаниям, является логичным и закономерным, а требование о рассмотрении его в месячный срок было бы вполне оправданным и выполнимым.

В тех случаях, когда в уполномоченный орган поступит информация, содержащая сведения об обстоятельствах, являющихся в соответствии с п. 2 ст. 17 Федерального закона основаниями, по которым статус адвоката может быть прекращен советом адвокатской палаты с учетом заключения квалификационной комиссии и требуется проведение дисциплинарного производства, уполномоченный орган должен вносить в адвокатскую палату представление о возбуждении дисциплинарного производства в отношении адвоката.

В данной ситуации, с точки зрения здравого смысла, уполномоченный орган не вправе ставить вопрос о прекращении статуса адвоката и своим требованием предрешать судьбу адвоката без проверки информации, которой он располагает. В соответствии с Федеральным законом проведение такой проверки возложено на квалификационную комиссию в рамках дисциплинарного производства, а принятие решения об избрании меры наказания отнесено к исключительной компетенции совета адвокатской палаты.

Такой подход к вопросу о дифференциации представлений разделяется нынешним руководством Управления по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата Федеральной регистрационной службы (руководитель – О.В. Сарайкина).

Необходимость дифференциации представлений подтверждается практикой взаимодействия между территориальными органами Росрегистрации и адвокатскими палатами.

Так, территориальные органы Росрегистрации в 2007 г. внесли в адвокатские палаты 152 представления о прекращении статуса адвоката, по которым возбуждено 124 дисциплинарных производства (28 представлений на конец отчетного периода находились в стадии рассмотрения). По представлениям территориальных органов ФРС советами адвокатских палат к дисциплинарной ответственности привлечено 43 адвоката и только 26 из них статус адвоката прекращен.

В этот же период согласно статистическим сведениям Росрегистрации территориальные органы ФРС направили в адвокатские палаты вместо представлений о прекращении статуса адвоката 324 сообщения о ставших известными им фактах нарушения адвокатами профессиональных обязанностей, по результатам рассмотрения которых органами адвокатского самоуправления к дисциплинарной ответственности привлечено 95 адвокатов и 32 из них лишены статуса адвоката;

б) при существующем порядке внесения органами Росрегистрации представлений о прекращении статуса адвоката, в частности по обстоятельствам, предусмотренным п. 2 ст. 17 Федерального закона, предлагаемый месячный срок их рассмотрения вместо действующего трехмесячного срока объективно нереален и заведомо неисполним, а потому должен быть отклонен.

Существующая процедура рассмотрения представления органа Росрегистрации о прекращении статуса адвоката предоставляет президенту адвокатской палаты десять дней для принятия решения о возбуждении дисциплинарного производства. Срок объективно необходимый и вполне разумный, с учетом времени, которое требуется для выяснения всех обстоятельств дела. После этого дело передается в квалификационную комиссию, в состав которой входят не только адвокаты, но и представители органов государственной регистрации, судейского корпуса, местных органов власти. Работа квалификационной комиссии строится по регламенту, который практически дублирует судебную процедуру. Комиссия обязана своевременно оповестить как участников дисциплинарного производства, так и своих членов о времени заседания, отведя необходимое время на ознакомление с материалами дисциплинарного производства и подготовку. Для ряда регионов, расположенных на Крайнем Севере и в Сибири, этот срок не может исчисляться днями или иногда даже неделями в силу географических причин и транспортных проблем, поскольку членам советов и квалификационных комиссий адвокатских палат, а также другим участникам дисциплинарного производства приходится совершать дальние поездки. Для того, чтобы решения комиссии были законными, требуется наличие кворума, который иногда, по объективным причинам, не собирается, что влечет перенос сроков заседаний.

Окончательное решение принимает совет адвокатской палаты, который также объективно не может собираться чаще одного раза в месяц. При таких условиях даже при высочайшем уровне организации для рассмотрения дисциплинарных дел требуется не менее двух, а лучше – трех месяцев.

Объективных, социально обусловленных причин для пересмотра организации дисциплинарного производства, в том числе и по срокам рассмотрения дел, на сегодняшний день нет.

Уровень работы квалификационных комиссий позволяет говорить о позитивных процессах в адвокатском сообществе, которое самоочищается гораздо эффективнее, чем любые другие группы юристов.

Количество дел о прекращении статуса адвоката по представлениям органов Росрегистрации в дисциплинарной практике адвокатских палат составляет незначительный процент. В 2007 г. квалификационные комиссии адвокатских палат субъектов РФ рассмотрели 4449 дисциплинарных производств, по результатам рассмотрения которых советами палат привлечено к дисциплинарной ответственности 2352 адвоката, в том числе прекращен статус 440 адвокатам. За этот же период по представлениям органов Росрегистрации статус прекращен только 26 адвокатам (5,9 %);

Месячный срок для рассмотрения представления уполномоченного органа о прекращении статуса адвоката, если он будет установлен Федеральным законом, будучи объективно неисполнимым, породит новые конфликты между адвокатским сообществом и уполномоченными органами;

в) в законопроекте предлагается расширить основания для обращения органов государственной регистрации в суд, предоставив им право обжаловать решение совета адвокатской палаты об отказе в прекращении статуса адвоката. Кроме того, предлагается наделить орган Росрегистрации правом требовать прекращения статуса адвоката непосредственно судом.

Полагаем необходимым указанные предложения из законопроекта исключить по следующим основаниям.

Представления о прекращении статуса адвоката в большинстве случаев органами Росрегистрации вносятся по обстоятельствам, предусмотренным п. 2 ст. 17 Федерального закона. Эти обстоятельства могут служить основаниями для прекращения статуса адвоката, если найдут подтверждение в ходе дисциплинарного разбирательства, но они не являются безусловными основаниями для прекращения статуса адвоката. По смыслу закона при подтверждении этих обстоятельств к адвокату может быть применено наказание, не связанное с лишением статуса адвоката, так как меру дисциплинарной ответственности адвоката определяет совет адвокатской палаты с учетом заключения квалификационной комиссии, тяжести совершенного проступка и иных обстоятельств. В 2007 г. соотношение количества удовлетворенных требований органов Росрегистрации о прекращении статуса адвоката и числа внесенных в адвокатские палаты представлений составило 1:6 (26 удовлетворенных представлений из 152). Только в четырех случаях территориальные органы Росрегистрации не согласились с решениями органов адвокатского самоуправления и обратились в суд, что само по себе не свидетельствует об актуальности данного вопроса. При таких показателях необходимость внесения специальной поправки об обжаловании решений советов адвокатских палат об отказе в удовлетворении представлений нельзя признать обоснованной. По сути, данная поправка будет дублировать п. 5 ст. 17 Федерального закона, который прямо предусматривает, что любое решение совета адвокатской палаты, принятое по основаниям, предусмотренным п. 1 и 2 этой статьи, может быть обжаловано в суд, в том числе, по нашему мнению, и уполномоченным органом.

Кроме того, поправка, наделяющая уполномоченный орган правом обращаться в суд с заявлением о прекращении статуса адвоката, противоречит концепции Федерального закона. Суд не вправе своим решением прекратить статус адвоката, так как это отнесено к исключительной компетенции совета адвокатской палаты. Он может только отменить решение совета адвокатской палаты, противоречащее закону, и потребовать принятия законного решения.

2.3. Учитывая более чем 5-летний опыт дисциплинарной практики адвокатских палат субъектов РФ, считаем необходимым предложить вниманию депутатов Государственной Думы РФ следующие возможные изменения и дополнения в Федеральный закон, а именно, предлагаем в законопроекте пункт 7, дополняющий ст. 17 Федерального закона, изложить в следующей редакции:

«7. Территориальный орган государственной регистрации направляет в адвокатскую палату:

– представление о прекращении статуса адвоката – в случае, когда он располагает сведениями об обстоятельствах, являющихся в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи основаниями прекращения статуса адвоката. Совет адвокатской палаты в месячный срок со дня поступления представления принимает решение о прекращении статуса адвоката или об отказе в удовлетворении представления с указанием мотивов такого решения;

– представление о возбуждении дисциплинарного производства в отношении адвоката – при выявлении обстоятельств, являющихся основаниями для привлечения адвоката к ответственности по пункту 2 настоящей статьи. Президент адвокатской палаты, рассмотрев представление, обязан в 10-дневный срок возбудить дисциплинарное производство в отношении адвоката и передать его в квалификационную комиссию для разбирательства и подготовки заключения либо принять мотивированное решение об отказе в возбуждении дисциплинарного производства».

Полагали бы возможным предусмотреть в законопроекте дополнение ст. 17 Федерального закона пунктом 8 следующего содержания:

«8. Территориальный орган государственной регистрации вправе обжаловать в суд:

– бездействие совета адвокатской палаты, если представление, внесенное по основаниям, предусмотренным пунктом 1 настоящей статьи, не рассмотрено советом в установленный срок;

– бездействие президента адвокатской палаты, если он не рассмотрел в установленный срок представление о возбуждении дисциплинарного производства в отношении адвоката по основаниям, предусмотренным пунктом 2 настоящей статьи;

– решение президента адвокатской палаты об отказе в возбуждении дисциплинарного производства в отношении адвоката по основаниям, предусмотренным пунктом 2 настоящей статьи.».

Обжалование решений совета адвокатской палаты, принятое по основаниям, предусмотренным п. 1 и 2 ст. 17 Федерального закона, предусмотрено п. 5 этой статьи и дополнительной регламентации, как указывалось выше, не требует.

2.4. В законопроекте предлагается пункт 4 ст. 37 Федерального закона дополнить словами «либо федерального органа государственной регистрации», что влечет наделение уполномоченного федерального органа дополнительным полномочием – требовать от совета Федеральной палаты адвокатов созыва внеочередного Всероссийского съезда адвокатов в целях досрочного прекращения полномочий совета ФПА в случае неисполнения им Федерального закона.

Соответствующая правовая норма, дающая право уполномоченному территориальному органу требовать созыва внеочередного собрания (конференции) адвокатов субъекта РФ, уже содержится в п. 4 ст. 31 Федерального закона и была принята в 2002 г. без учета мнения адвокатуры. Почти 6-летний период взаимодействия адвокатуры и органов государственной власти продемонстрировал отсутствие востребованности данной правовой нормы на региональном уровне – не было ни одного случая созыва внеочередного собрания (конференции) по инициативе территориальных органов юстиции или Росрегистрации.

За время деятельности совета Федеральной палаты адвокатов также не возникало ситуаций, когда бы он своими действиями (бездействием) давал повод для подобного реагирования в свой адрес со стороны уполномоченного федерального органа.

В связи с изложенным полагаем объективно необоснованным принятие указанного дополнения в п. 4 ст. 37 Федерального закона.

"АГ" №12, 2008