×

Местное самоуправление поселений и граждане: кого защищать?

Демократические начала самоуправления нужно реализовывать и на окружном уровне
Чертков Александр
Чертков Александр
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н.

20 ноября «АГ» опубликовала новость об Определении Конституционного Суда РФ от 24 октября 2019 г. № 2955-О, которым КС РФ отказал муниципальному депутату поселения в Московской области в рассмотрении ее обращения за защитой конституционных прав, нарушенных, по мнению заявительницы, объединением поселений в городской округ. В названном акте Суд традиционно разрешил исключительно правовые вопросы, не вторгаясь в политические аспекты проблемы.

В документе отмечено, что законодательно установлены различные формы учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований. При объединении поселений и образовании городского округа мнение населения выражается путем голосования простым большинством голосов муниципальных депутатов представительного органа местного самоуправления. В Московской области, как и в ряде других регионов страны, идет преобразование муниципальных районов в городские округа посредством объединения поселений. В данном вопросе региональные и муниципальные органы, насколько известно из открытых источников, действуют строго в рамках законодательства.

Возникает вопрос: в достаточной ли мере принимается во внимание мнение населения? С позиций нормативизма – да, поскольку практика руководствуется действующей нормой закона. С точки зрения серьезной самостоятельности населения (не местных органов) – в решении вопросов местного значения такой учет недостаточен. В аспекте реального обеспечения и защиты прав граждан законодательство и правоприменительная практика отражают объективную реальность. Но в будущем возможны иные формы выражения воли населения.

Плебисцитарные формы учета мнения населения по каждому случаю объединения поселений – решение, безусловно, идеальное, но оно не предусмотрено законом и фактически ляжет непомерным грузом на местные бюджеты. У законодателя были основания установить действующий в настоящее время порядок учета мнения населения при объединении поселений – ведь последние не «разрезаются» новыми границами, от них не отторгают территории, они не передаются в юрисдикцию других субъектов Федерации. Если вспомнить, что явка на муниципальные выборы колеблется в среднем от 10 до 20%, то следует констатировать проблему идеализации восприятия местного самоуправления как активности граждан. Местное самоуправление в поселениях, как и в иных муниципальных образованиях в современной России, – это фактически осуществление публичной власти органами местного самоуправления с редчайшими исключениями в виде случаев участия граждан в этом процессе.

Возникает и другой вопрос: как быть с поселенческим самоуправлением? Местное самоуправление выступает наиболее приближенным к населению уровнем осуществления публичной власти, поселенческий уровень наиболее доступен человеку. Поселенческое самоуправление имеет свои преимущества – прежде всего это шаговая доступность. Считается, что люди знают друг друга и доверяют ответственные должности на местах лицам, заслужившим уважение земляков. При объединении поселений власть пространственно отдаляется от населения.

Но всегда ли органы местного самоуправления поселений действуют в интересах граждан? К сожалению, нет. Более того, подчас интересы граждан и муниципальных чиновников диаметрально противоположны. Поэтому полагаю, что нерациональное использование и без того недостаточных ресурсов, а также некомпетентность и коррумпированность отдельных местных чиновников отдаляют органы местного самоуправления от населения в гораздо большей степени, чем территориальные преобразования.

Напомню, что прямыми представителями граждан являются избираемые населением муниципальные депутаты. Если исходить из презумпции, что последние – компетентные люди, честно отстаивающие интересы избирателей, тот факт, что они голосуют за упразднение поселения и создание городского округа, свидетельствует о том, что они видят в таком непростом выборе благо для избирателей и делают его со всей ответственностью.

Объективный взгляд на проблему показывает, что к объединению поселений подталкивает груз годами не решаемых местных проблем, а ресурсный потенциал многих поселений для их преодоления оказывается недостаточным. Объединение потенциалов поселений в масштабе городского округа позволяет снять многие проблемы. В конечном счете граждане должны выиграть от объединения нескольких муниципальных образований в одно, иначе реформа не имеет смысла.

Нельзя также не отметить проблему недостаточности участия населения в решении вопросов местного значения, характерную и для округов, и для поселений. Подчеркну, что конституционно-правовое и социальное назначение функционирования органов местного самоуправления городского округа, объединившего несколько поселений, так же, как и смысл работы органов поселения, состоит в обеспечении прав и законных интересов жителей. Демократические начала в осуществлении местного самоуправления могут и должны быть реализованы не только на поселенческом, но и на окружном уровне – правовые и организационно-технические возможности для этого есть. В частности, думается, можно было бы увеличить депутатский корпус в округах, расширив представительство бывших поселений, поскольку депутаты работают на общественных началах, нагрузка на бюджет минимальна.

Важно иметь в виду, что население нередко воспринимает районные или окружные власти в качестве разновидности государственной власти, а не как собственное самоуправление. Но такое восприятие характерно и для отношения к властям поселений. В этом смысле противопоставлять два указанных уровня осуществления местного самоуправления с позиции применения форм непосредственной демократии нет, на мой взгляд, ни оснований, ни смысла.

Конституция РФ определяет самоуправление как активность жителей городских и сельских поселений, а также других территорий. Процесс ликвидации поселений, на первый взгляд, не вполне соответствует этой формулировке. Но ведь и город, в том числе городской округ, тоже является поселением в общеродовом смысле – как место, населенное людьми. Другое дело, что территорией городского округа, т.е. городской территорией, в одночасье стали села и деревни. Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» ужесточил требования к городским округам и ввел новый тип муниципального образования – муниципальный округ. Очевидно, что в связи с этим многие городские округа будут преобразованы в муниципальные, поскольку включают не только городскую территорию.

Нельзя также не учитывать, что муниципальная реформа в России с 1990-х гг. идет «сверху», самоуправленческие традиции во многом утрачены. Тем бережнее следует относиться к сложившимся в последние годы самоуправленческим началам, расширять применение форм непосредственной демократии на местах. Но в то же время, полагаю, возлагать на самоорганизацию граждан слишком большие надежды пока не стоит. В большинстве случаев граждане не очень активны в реализации возможностей самостоятельно решать вопросы местного значения даже на уровне территориального общественного самоуправления, на уровне домов и подъездов. Еще меньшая активность наблюдается в масштабе муниципалитета. В данном контексте проблема низкой явки на муниципальные выборы видится одной из ключевых.

В свою очередь, исторический опыт показывает, что отказ от поселенческого самоуправления во многих регионах не полный и далеко не окончательный. Процессы укрупнения и разукрупнения территориальных единиц на региональном и местном уровнях были характерны и для СССР, и для Российской империи. Сегодня период укрупнения муниципалитетов, формирования городских и муниципальных округов сменил этап роста количества поселений в 2000-х гг. Поселенческое самоуправление будет возвращаться по мере развития гражданского общества и улучшения социально-экономической ситуации. На мой взгляд, следует стратегически стремиться к повышению уровня участия граждан и в делах государства, и тем более в решении вопросов местного значения. Речь идет не только о законодательном аспекте, но и о правоприменительной практике, и даже о целенаправленном развитии активистской культуры россиян, их вовлечении в решение публичных дел.

Таким образом, защита прав органов местного самоуправления должна обеспечиваться в том числе в рамках конституционного правосудия, но защита прав и законных интересов граждан – приоритетна. Резюмируя, подчеркну, что в нынешних реалиях КС РФ принял мудрое решение, позволив представительным и исполнительным органам регионов и муниципалитетов объединить ресурсный и управленческий потенциалы муниципальных образований для улучшения жизни граждан. Насколько это благое начинание будет реализовано, покажет время.

Рассказать:
Другие мнения
Милосердов Александр
Милосердов Александр
Старший юрист судебно-арбитражной практики Адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры»
Арбитражный суд на страже природы
Природоохранное право
Без положительного заключения государственной экологической экспертизы строить мусорный полигон запрещено
27 Ноября 2020
Горин Егор
Горин Егор
Партнер, руководитель практики судебной защиты КСК групп
Правомерен ли зачет неустойки против основного долга?
Арбитражное право и процесс
ВС рассмотрел взаимные претензии комиссионера и комитента под неформальным углом
26 Ноября 2020
Базаров Дмитрий
Базаров Дмитрий
Адвокат, партнер BGP Litigation
Оспаривание зачета в банкротстве: новый подход Верховного Суда
Арбитражное право и процесс
Есть ли разница между сальдо и зачетом?
25 Ноября 2020
Семикина Елена
Семикина Елена
Адвокат Томской объединенной коллегии адвокатов

«Мучительная агония преюдиции» в гражданском процессе
Арбитражное право и процесс
Применение норм о преюдиции в актах высших судебных инстанций
24 Ноября 2020
Козенков Александр
Решение о сносе мусорного полигона в Архангельской области устояло в апелляции
Арбитражное право и процесс
Суды выявили ряд нарушений, допущенных при строительстве объекта
23 Ноября 2020
Болдинова Екатерина
Болдинова Екатерина
Адвокат, партнер Five Stones Consulting
Не ухудшает, но и не улучшает…
Конституционное право
Конституционный Суд пока не разрешил коллизию позиций судов и ФНС
20 Ноября 2020