Потенциал конституционного развития

С момента принятия Конституции РФ в 1993 г. рассматривались два варианта ее развития: путем внесения поправок либо путем законодательного и судебно-конституционного развития при сохранении стабильного текста. В пользу второго варианта высказывался тезис о том, что проблемы Основного Закона кроются не в тексте, а в его реализации на практике, в связи с чем необходимо реальное и качественное претворение в жизнь конституционных идей.

Спустя 15 лет идея стабильности текста стала все больше подчиняться идее внесения в него изменений. Так, в 2008 г. в Конституцию были внесены изменения об увеличении срока полномочий Президента РФ и Госдумы, о контрольных полномочиях Госдумы в отношении Правительства РФ, в 2014 г. – о судебной системе, прокуратуре и Совете Федерации (в частности, об увеличении его состава представителями РФ, назначаемыми президентом).

В 2020 г. конституционные изменения, оформленные одним законом (ФКЗ № 1 от 14 марта 2020 г.), носили уже беспрецедентно обширный и разноплановый характер, начиная с пакета программно-идеологических и социальных поправок, а также реформирования властеотношений, в том числе по исполнению решений межгосударственных органов, и заканчивая переходными положениями об «обнулении» президентских сроков.

Факт изменения Основного Закона дал повод рассуждать о перспективах дальнейшего конституционного развития. Сразу оговорюсь, что в данной заметке не ставится задача ответить на вопрос о процедуре закрепления предлагаемых идей. Кроме того, для одних предложений требуется принятие новой Конституции, другие могут иметь форму поправок либо законодательного развития, либо конституционно-правового истолкования.

Усиление гарантий стабильности конституционного текста

Одним из важнейших качеств Основного Закона является стабильность – высокая устойчивость его текста, являющаяся иммунитетом от малообоснованных влияний, веяний времени и чрезмерной гибкости. Стабильность предопределяет особое доверие к Конституции со стороны общества.

Стабильность Конституции обеспечивается усложненным порядком внесения в нее изменений. В действующей Конституции заложена иерархия ее положений и соответствующая ей ступенчатая модель сложности их изменений: в частности, положения гл. 1 имеют приоритет перед другими положениями, при этом гл. 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены, а могут быть изменены только в рамках новой Конституции (ст. 16, 64 и 135). Поправки в гл. 3–8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации (ст. 136).

Если при принятии Конституции в 1993 г. такой порядок рассматривался как достаточно жесткий, гарантирующий стабильность конституционного текста, то в настоящее время процедура внесения в Основной Закон поправок выглядит уже более гибкой.

Так, 15 января 2020 г. в Послании Президента РФ к Федеральному Собранию прозвучали предложения о конституционных поправках, а 20 января соответствующий законопроект уже был внесен в Госдуму, которая 23 января единогласно одобрила его в первом чтении. Ко второму чтению проект был существенно доработан. 10 марта во втором чтении его поддержали 382 депутата и 44 воздержались. В третьем чтении 11 марта «за» проголосовали 383 депутата и 43 воздержались. В этот же день законопроект был одобрен Советом Федерации: поправки поддержали 160 членов, трое воздержались и один проголосовал «против». В течение следующих двух дней, 12–13 марта, представительные органы всех 85 субъектов Федерации одобрили закон, и уже 14 марта он был подписан президентом.

Далее 16 марта Конституционный Суд РФ вынес Заключение № 1–3, которым признал поправки и процедуру их внесения конституционно допустимыми (никто из принимавших в рассмотрении этого вопроса судей не высказал особого мнения, которое на тот момент было законодательно предусмотрено). Поскольку указанный Закон предполагал общероссийское голосование, оно изначально было назначено на 22 апреля, но затем по известным причинам перенесено на 1 июля. Как следует из Постановления ЦИК от 3 июля 2020 г., из 74 114 217 принявших участие в голосовании граждан за поправки проголосовали 57 747 288 человек (77,92%). В соответствии с Указом Президента РФ от 3 июля 2020 г. № 445 поправки вступили в силу 4 июля 2020 г.

Таким образом, можно констатировать оперативную реализацию процедуры внесения большого пакета конституционных поправок.

Напомню также, что 30 января 2020 г. по решению Всемирной организации здравоохранения в связи со вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-19) эпидемиологической ситуации был присвоен уровень международной опасности и объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 г. ситуация была признана пандемией. В связи с этим указами Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 234, от 28 апреля 2020 г. № 316 и от 11 мая 2020 г., а также принятыми на их основе актами высших должностных лиц субъектов Федерации были введены ограничительные меры, в том числе режим повышенной готовности, включающие ограничение свободы передвижения населения и проведения публичных мероприятий. Часть этих мер продолжают действовать в настоящее время, а соответствующие споры продолжают рассматриваться в судах (например, Постановление КС от 25 декабря 2020 г. № 49-П).

Между тем еще раз отмечу, что конституционные поправки имели обширный объем и разноплановый характер, затрагивали многие сферы правоотношений. На мой взгляд, это требовало создания реальных условий для общественной, научной и политической дискуссии, основанной на принципах всесторонности, полноценности, открытости, прозрачности, а также широкого и беспристрастного освещения в СМИ. Поэтому представляется, что обсуждение поправок должно было занять больше времени, а также, на мой взгляд, его следовало перенести до окончания эпидемиологической угрозы и прекращения действия ограничительных режимов.

Исходя из накопленного опыта, а также учитывая сущность и свойства Основного Закона, гарантии стабильности конституционного текста, по моему мнению, следовало бы усилить. Во-первых, установить возможность изменения Конституции путем референдума или его обязательного вовлечения в соответствующий конституционный процесс. Во-вторых, для формирования взвешенного общественного мнения закрепить гарантии продолжительности соответствующего конституционного процесса (например, минимально допустимый срок в один год). Полагаю, это отвечало бы тому принципу, что изменение Основного Закона должно носить исключительный, а потому редкий, тщательно выверенный, глубоко обдуманный и взвешенный характер.

Вместе с тем усиление сложности процедуры изменения Конституции может вызвать вопросы о ее развитии путем «осовременивания» текста. Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что Конституция как учредительный и программный документ не должна содержать норм, которые могут потребовать достаточно частого изменения. Думается, что некоторые положения, закрепленные в гл. 3–8, могли бы регулироваться на уровне федерального законодательства (например, одним из таких вопросов является положение о приемлемости конституционной жалобы после исчерпания других средств судебной защиты (п. «а» ч. 4 ст. 125)).

При наличии в Конституции лишь основополагающих положений раскрытие ее потенциала, на мой взгляд, должно происходить при взаимном уравновешивании: с одной стороны – стабильности фундаментальных основ, отражающих традиционные ценности, вечные идеалы, общепризнанные и непоколебимые гарантии, а с другой – эволюции конституционных положений путем их законодательного развития и легального истолкования, позволяющего адаптировать конституционный текст к изменяющейся социальной реальности.

Поэтому стабильность конституционного текста должна, на мой взгляд, компенсироваться глубиной его содержания, которое имеет серьезный потенциал, открывающийся соразмерно конкретным культурно-историческим условиям развития общества, государства, правовой системы и другим объективным факторам (идея «живой Конституции»). Данная идея обусловлена тем, что внешне «сжатый» до определенного предела конституционный текст предполагает наличие внутренней широты и постоянно развиваемого содержания, притом что Конституция – это не только ее буквальный текст, но и невидимый на первый взгляд смысл, раскрываемый в рамках судебно-конституционной доктрины, а также источники не только юридического порядка: исторический опыт, народная мудрость, культурное наследие, национальная специфика, мировоззренческие установки, нормы морали, нравственности и иные компоненты социальной действительности. Это следует из преамбулы Основного Закона, принятого «чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость».

Поиск и обозначение конституционных принципов кадровой политики государства

Вопросы личностных качеств кадрового состава госаппарата, в частности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (далее в общем смысле – госслужащих), имеют первостепенное значение для осуществления функций государства. Достаточно давно был сформулирован принцип, согласно которому именно личностные качества служителей закона, а не сам закон, предопределяют эффективность выполнения государством его задач.

Конституция, являясь программным документом и неся ценностные и целеполагающие ориентиры, содержит основу идеи служения обществу: это стремление обеспечить благополучие и процветание России, ответственность за Родину перед нынешним и будущими поколениями, а также принципы справедливости, правовой демократии, социального государства, постулат обусловленности деятельности органов публичной власти правами и свободами человека и гражданина (преамбула, ст. 1–3, 7 и 18).

Вместе с тем насколько адекватно развивается конституционная идея государственного служения на практике? Это обширный вопрос, поэтому обратим внимание на его основу – смысл и цель госслужбы.

Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 1 ст. 50), «О полиции» (ч. 1 ст. 42), «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы…» (ч. 1 ст. 67), «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации…» (ч. 1 ст. 66) содержат положения о том, что денежное содержание (довольствие) является основным средством стимулирования служебной деятельности по замещаемой должности.

Данный принцип, на мой взгляд, идеологически неоднозначен, так как материальные гарантии должны быть следствием (результатом) службы, а не ее целью (стимулом). Это философско-правовая и конституционная проблема, затрагивающая идейную основу публичной власти.

Служение обществу (служебная и должностная деятельность) имеет два стимулирующих вектора: профессионально-идеологический (служба и ее предназначение) и материально-практический (труд и его вознаграждение). Первый является базовым, отражая целеполагающую основу служения. Второй, в свою очередь, призван обеспечить достаток и независимость служащего. При этом если до определенной черты достойное материальное обеспечение является гарантией достатка и независимости, то чрезмерно высокий доход, напротив, ставит госслужащего в зависимость от опасений потерять его источник и может выступать средством давления.

Вместе с тем существует важный этический принцип: благодетель без победы над страстью – не благодетель (относительно рассматриваемой сферы: служение обществу без преодоления главенства материального стимула – не служение). Поэтому именно идеология профессиональной деятельности госслужащего, включая значение занимаемой общественной роли и качественное выполнение возложенных на него задач, должна выходить на первый план в системе стимулов и социального вознаграждения.

Кроме того, госслужащий или должностное лицо, имея профессиональное достоинство, должен быть деятелем, способным помочь достижению поставленных перед государством высоких целей. В этом смысле нет разделения госслужащих на «деятелей» (решающих важные стратегические задачи) и «недеятелей» (выполняющих рутинные функции). И те, и другие могут быть деятелями, а могут ими не быть (госслужащий, деятель по характеру решаемых им вопросов может оказаться «недеятелем» по своим целям и сущности). Основной критерий принадлежности к категории госслужащих-деятелей – добросовестное и профессиональное служение обществу, пусть и в самых малых масштабах.

Вместе с тем служение – очень важная характеристика, отличающая наивысшую ступень социального бытия человека. Оно кардинально отличается от прислужничества: первое подчинено общественному благу и основано на профессиональном достоинстве, второе сводится к удовлетворению корыстных интересов и формальному выполнению профессиональных обязанностей. Поэтому выраженная Александром Грибоедовым словами Чацкого идея радости службы и недопустимости прислуживания – это один из вариантов формулирования конституционной идеи ответственного служения обществу со стремлением обеспечить его благополучие и процветание, с верой в добро и справедливость.

Итак, госслужащий-деятель – независимо от занимаемой должности – определяется по идеологическим критериям: как он осознает себя по отношению к обществу, обладает ли собственным мнением и профессиональным достоинством, способен ли принести обществу что-то новое, усовершенствованное, пусть и в условно малых масштабах, имеет ли интерес к работе и жаждет ли правды, руководит ли им ответственность за его деятельность. Отвечает ли он в этом смысле, например, образу настоящих служителей закона из романа «Эра милосердия»? В частности, можно привести такие слова одного из главных героев этого романа – Глеба Жеглова: «Главное в нашем деле – ˂…˃ правосознание! Ты еще права не знаешь и знать не можешь, но сознательность ˂…˃ и должна тебя вести, как компас, в защите справедливости и законов нашего общества!» Или воспоминания Владимира Шарапова: «Из всех командиров, которых мне довелось увидеть на фронте, настоящими были только те, кто ощущал свою власть как бремя ответственности, а не как право распоряжаться».

Взгляд, рассматривающий человека-деятеля как искреннего служителя добрым целям, вклад которого независимо от его масштаба является великим и не исчезает без следа, продемонстрирован Львом Толстым в одном из его писем 1899 г. В этом письме описывается живший в Оптиной пустыни монах, который из-за паралича владел кистью только левой руки: «Десятки тысяч посетителей перебывали у него, и трудно представить себе все то добро, которое распространилось на мир от этого лишенного всякой возможности деятельности человека. Наверное, этот человек сделал больше добра, чем тысячи и тысячи здоровых людей, воображающих, что они в разных учреждениях служат миру».

Таким образом, фактор потребности ответственного служения обществу должен являться основой профессиональной пригодности, а кадровая политика государства– создавать условия для раскрытия потенциала истинных служителей закона и общественных деятелей. В целях дальнейшего развития эти идеи в том или ином виде должны, на мой взгляд, получить конституционное признание. Вместе с тем нужно учитывать, что для эффективного служения обществу в нем самом должен быть достигнут необходимый уровень культуры, в том числе правовой и культуры власти, без чего возможность быть настоящим деятелем и служителем закона во многих ситуациях потребует героических усилий.

Развитие конституционного статуса СМИ

Конституция гарантирует свободу массовой информации, которая основана на свободе мысли и слова, праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также запрете цензуры (ч. 1, 4 и 5 ст. 29).

Вместе с тем конституционное предназначение массового информирования играет огромную роль. СМИ, неофициально признаваемые «четверной властью», обладают реальным и мощным потенциалом воздействия на общественные процессы. Массовое информирование – основной источник влияния на общественное сознание и общественное мнение. Поэтому в основе сущности массового информирования лежит обеспечение права каждого на правду – право максимально правдивого знания о делах общественной важности. Кроме того, СМИ осуществляют функцию общественного контроля за действиями власти или, как указал Европейский Суд по правам человека, – роль общественного сторожа (Постановление от 2 октября 2018 г. по делу «Федченко против России»).

Таким образом, СМИ выполняют публичные задачи, поэтому вырабатываемый ими продукт должен отвечать конституционному предназначению, а деятельность –международно признанным стандартам.

Целый ряд международных актов регулируют деятельность СМИ¹.

Положения указанных актов помимо гарантий свободы СМИ развивают принципы добросовестности и справедливости предоставления информации и возможности общественной дискуссии, в частности: постоянное сообщение полной и исчерпывающей информации о государственных делах; открытость информационной политики государства; свобода критики относительно выполнения институтами государства и общества их функций и обязанностей; свобода и редакторская независимость от любого политического и экономического вмешательства; этичность, честность, чувство долга, ответственность перед обществом и уважение права на правду; точность, полнота, широта, сбалансированность, беспристрастность, взвешенность, всесторонность и непредвзятость освещения фактов, событий и предоставления информации, особенно по вопросам выборов, референдумов и другим общественно важным вопросам; возможность ознакомления с разными мнениями и открытость их обсуждения; обеспечение права общественности убедиться в достоверности фактов, объективно оценить события и свободно формировать собственное мнение; проведение четкого и понятного для общества различия между информацией, комментариями и критикой.

Думается, указанные стандарты содержания института массовой информации, а также обязанность их уважения и обеспечения со стороны государства также должны быть отражены и на национальном конституционном уровне.

В заключение добавлю, что существуют и другие важнейшие конституционные проблемы – например, необходимость закрепления гарантий обеспечения реальной независимости ветвей власти, особенно судебной, серьезного усиления природоохранных принципов (смещение баланса в сторону экологических интересов по сравнению с материально-экономическими, повышения уровня образования и медицины), которые также требуют решения.