«Отовсюду мы слышим стоны. Со всех концов нашей обширной страны взывают о помощи», – невольно вспоминаешь эти строки классиков советской литературы И. Ильфа и Е. Петрова, читая в очередной раз статьи и заметки в СМИ о том, как сложно поставить штамп о гражданстве ребенка в свидетельстве о рождении.
Но что случилось? Почему желание родителей поставить в документе ребенка отметку о гражданстве породило очереди и ряд сопутствующих проблем?
Начиналась история буднично: Пограничная служба ФСБ России 23 января 2024 г. опубликовала на своем сайте разъяснение о том, что в связи с вступлением в силу Указа Президента РФ от 22 ноября 2023 г. № 889 «Вопросы гражданства Российской Федерации» (далее – Указ № 889) изменился порядок пропуска через государственную границу несовершеннолетних граждан РФ, в соответствии с которым пересечение границы осуществляется при наличии у детей документов, удостоверяющих гражданство России, среди которых «свидетельство о рождении с отметкой, подтверждающей наличие гражданства Российской Федерации, проставленной должностным лицом органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации, и печатью этого органа».
Далее в интернете появились мнения, что на самом деле порядок выезда из страны не изменился, а касаются эти поправки только выезда в некоторые государства, с которыми заключены международные договоры о возможности пересечения границы детьми на основании свидетельства о рождении (Абхазия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Южная Осетия), что подтвердила Погранслужба на своем сайте.
Однако разъяснения Погранслужбы не остановили поток обращений в отделы по вопросам миграции родителей, полагавших, что без штампа о гражданстве в свидетельстве о рождении ребенка из страны не выпустят.
Далее наряду с публикациями о том, что повода для волнений нет, если у ребенка оформлен заграничный паспорт или он вписан в загранпаспорт родителя, встречались и публикации об отказе в регистрации ребенка по месту жительства, ставились вопросы о возможных сложностях с приемом в школу и детские сады. Наконец, в Санкт-Петербурге власти, стремясь ликвидировать очереди, первыми в стране предусмотрели возможность проставить штамп о гражданстве в МФЦ.
Столь долгий «обзор прессы» иллюстрирует историю вопроса, который, очевидно, превращается в проблему.
Дело в том, что Указом № 889 кардинально, на мой взгляд, реформируется институт гражданства малолетних – фактически вводится обязательность отметки о гражданстве в свидетельстве о рождении ребенка. Это дает основания полагать, что свидетельство о рождении, выданное российскими органами ЗАГС, само по себе не может подтверждать наличие гражданства РФ.
Так, согласно Указу Президента РФ от 13 апреля 2011 г. № 444 «О дополнительных мерах по обеспечению прав и защиты интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации» (далее – Указ № 444) наличие российского гражданства у детей до 14 лет могло среди прочего удостоверяться «свидетельством о рождении, в которое внесены сведения о гражданстве Российской Федерации обоих родителей или единственного родителя (независимо от места рождения ребенка)». Таким образом, до 22 ноября 2023 г. для подавляющего большинства малолетних детей, родители которых имеют гражданство России, гражданство подтверждалось российским свидетельством о рождении. В связи с этим любое уполномоченное лицо могло ознакомиться с содержанием свидетельства о рождении и, установив, что родители – граждане России, сделать вывод о наличии у ребенка российского гражданства. То есть непосредственно действовала норма закона 1 о приобретении ребенком гражданства по «праву крови».
В настоящее время складывается парадоксальная ситуация, когда эксперты продолжают придерживаться позиции о том, что отметка о гражданстве касается только случаев пересечения ребенком границы без загранпаспорта, при этом госорганы приводят свои нормативные правовые акты в соответствие с Указом № 889, предусматривая обязательность предоставления документа, подтверждающего наличие гражданства у ребенка, т.е. свидетельства о рождении со штампом о гражданстве. Например, МВД России разработало проект постановления Правительства РФ об изменении правил регистрационного учета по месту жительства, а МИД РФ предлагает утвердить порядок выдачи загранпаспортов консульскими учреждениями, т.е. оба ведомства подтверждают необходимость предоставления документа о гражданстве малолетнего ребенка.
В своей адвокатской практике мне, например, довелось столкнуться с ситуацией, когда подростку отказывались выдавать готовый общегражданский паспорт по достижении 14 лет, предлагая представить свидетельство о рождении с отметкой о гражданстве или оригиналы паспортов обоих родителей. Однако паспорт был все-таки выдан после объяснений, что отец несовершеннолетнего постоянно проживает за рубежом.
Кстати, требование представить паспорта родителей, как показывает практика, также является обязательным для проставления штампа о гражданстве ребенка, что, полагаю, может стать неразрешимой проблемой в ситуации, когда один из родителей проживает отдельно, находится в местах лишения свободы или не поддерживает отношения с ребенком и его вторым родителем.
Однако, анализируя обстоятельства, нельзя не прийти к выводу, что госорганы правильно применяют положения Указа № 889, требуя в каждом соответствующем случае предъявить документ, подтверждающий гражданство малолетнего ребенка, так как иного нормативного основания считать лицо, обратившееся за госуслугой, гражданином России без документального подтверждения у них нет. Это означает, что все вопросы, связанные с гражданством, могут быть отклонены или оставаться без ответа только на том основании, что у малолетнего ребенка отсутствует документ, подтверждающий наличие российского гражданства: регистрация по месту жительства, выдача заграничного и (или) общегражданского паспорта, предоставление семье материнского капитала и т.д.
То есть получается, что без штампа о гражданстве в документах ребенок для госорганов в некотором смысле является апатридом – лицом без гражданства. Однако такой подход противоречит закону о гражданстве, который признает гражданином РФ любого, кто родился от граждан РФ (п. 1 ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве Российской Федерации).
Примечательно, что несмотря на принятие в 2023 г. нового Закона о гражданстве (взамен Закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ), подход и к «праву крови» (что ожидаемо), и к документам, удостоверяющим наличие гражданства, не изменился (стоит сравнить ст. 9 Закона № 138-ФЗ и ст. 10 Закона № 62-ФЗ).
Источником коллизии, как представляется, стал Указ № 889, которым отменен механизм определения наличия гражданства, установленный Указом Президента РФ от 3 ноября 2006 г. № 1226 «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325», но при этом обязательность наличия документов о гражданстве малолетнего ребенка не предусмотрена.
К сожалению, не удалось найти обоснование таких изменений, однако предполагаю, что в действительности столь резких и значительных новаций, тем более ликвидации целого института, не предполагалось – просто в объемном документе, который стал своеобразным кодексом вопросов гражданства, не очень удачно «сгруппированы» результаты многолетних наработок.
Чтобы вернуть ситуацию в привычное русло, на мой взгляд, достаточно дополнить п. 173 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства (Указ № 889) подп. д1) свидетельство о рождении, в которое внесены сведения о гражданстве Российской Федерации обоих родителей или единственного родителя (независимо от места рождения ребенка).
В ином случае представляется целесообразным, во-первых, установить обязательность отметки в свидетельстве о рождении о наличии гражданства РФ; во-вторых, предусмотреть переходный период для проведения широкой информационной кампании и массового проставления штампов с временным (до оформления отметок) установлением наличия гражданства по гражданству родителей; в-третьих, упорядочить проставление новых штампов о гражданстве в развитие сервиса госуслуг «Рождение ребенка», чтобы такая отметка проставлялась одновременно с выдачей свидетельства о рождении.
Полагаю, что сохранение неопределенности не идет на пользу механизму госрегулирования, поскольку, с одной стороны, существует представление о прямом действии закона о гражданстве – без подтверждающих гражданство ребенка документов, а с другой – не исключен риск, что штамп о гражданстве может стать препятствием в получении жизненно необходимых и чувствительных для таких лиц услуг.
1См. ст. 13 Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»; ст. 12 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (данный закон утратил силу в связи с принятием Закона № 138-ФЗ).
