18 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 39-П/2024 по делу о проверке конституционности ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП РФ, в котором указал на необходимость устранить неопределенность в вопросе льготной уплаты административного штрафа в случае выявления прокуратурой административного правонарушения.
Суды отказали в уплате штрафа в половинном размере
Ранее «АГ» писала, что ООО «НТСИ Телеком» осуществляет услуги в сфере современных высокотехнологичных коммуникаций в г. Москве. В мае 2022 г. компания обеспечила международный вызов с территории Чешской Республики – так называемый звонок с подменного номера, соответствующего российской городской нумерации. Закон о связи обязывает операторов прекращать такие звонки.
Савеловская межрайонная прокуратура г. Москвы обнаружила звонок и возбудила дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 13.2.1 КоАП. Мировой судья судебного участка района Сокол г. Москвы № 77 назначил «НТСИ Телеком» штраф в размере 300 тыс. руб. и отказал в предусмотренной ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП возможности уплатить его в половинном размере, поскольку незаконное действие было выявлено в ходе прокурорского надзора. Постановление мирового судьи было оставлено без изменений вышестоящими инстанциями.
«НТСИ Телеком» обратилось в Конституционный Суд и попросило признать ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП противоречащей Конституции в той мере, в которой она исключает возможность уплаты административного штрафа в половинном размере в случае, если правонарушение выявлено органами прокуратуры, которые не относятся к органам, осуществляющим государственный контроль (надзор), муниципальный контроль по смыслу ст. 3 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации.
Позиция КС
Изучив жалобу, Конституционный Суд указал, что положение ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП является предметом его рассмотрения в той мере, в какой на его основании решается вопрос о предоставлении возможности льготной уплаты административного штрафа, назначенного за административное правонарушение, выявленное органами прокуратуры. Формулируя условия применения льготного режима уплаты административного штрафа в половинном размере, федеральный законодатель указал, что соответствующее правонарушение, при условии, что оно не относится к составам правонарушений, прямо исключенным из сферы действия ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП, должно быть выявлено в ходе государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
КС напомнил, что под государственным контролем (надзором) понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий или восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений. Данное определение, относящееся и к муниципальному контролю, по существу, сформулировано с учетом правовых институтов, урегулированных Законом о госконтроле, а также с учетом предмета и целей его регулирования, к которым относится установление общих правил организации и осуществления отдельных видов контрольно-надзорной деятельности. Аналогичное определение содержится в п. 1 ст. 2 Закона о защите прав юрлиц и ИП при осуществлении госконтроля, подлежащего применению к отдельным видам госконтроля (надзора) вплоть до 31 декабря 2024 г. При этом оба нормативных акта последовательно выводят из сферы своего действия прокурорский надзор: если первый не относит деятельность органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора к госконтролю именно для целей своего применения, то второй прямо указывает на то, что его положения не применяются к осуществлению прокурорского надзора, но лишь в части определения порядка организации и проведения проверок.
Конституционный Суд подчеркнул, что данные положения законодательства о госконтроле должны рассматриваться также с учетом природы института прокурорского надзора и соответствующих полномочий органов прокуратуры, как они закреплены в Конституции. Осуществляемая прокуратурой РФ функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается − путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности − неукоснительное соблюдение Конституции и законов, действующих на территории России, в том числе теми госорганами, на которые возложены функции специального (ведомственного) госконтроля (Постановление от 17 февраля 2015 г. № 2-П/2015).
В свою очередь, добавил Суд, положения законодательства о госконтроле, выводящие из предмета своего регулирования отношения по поводу осуществления органами прокуратуры прокурорского надзора, являются проявлением принципиального требования п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Тем самым в законодательстве подчеркивается ранее отмеченный Конституционным Судом вневедомственный, межотраслевой и координирующий характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, в которых действует специальный (ведомственный) госконтроль, без автоматического применения к прокурорскому надзору подходов к порядку осуществления ведомственного госконтроля, в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий (постановления № 2-П/2015 и от 6 апреля 2023 г. № 15-П/2023).
Следовательно, разъяснил КС, при системной и оправданной дифференциации законодательством о госконтроле регламентации процедур специального (ведомственного) контроля (надзора), с одной стороны, и осуществляемого органами прокуратуры надзора − с другой, данное законодательство не может и не должно восприниматься как отрицающее статус прокуратуры в качестве полномочного субъекта государственной контрольно-надзорной деятельности. Органы прокуратуры, основываясь на самостоятельной правовой базе и действуя в рамках собственных процедур, также осуществляют среди прочего и деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению нарушения обязательных требований, аналогичную по содержанию выполняемой отраслевыми органами контроля (надзора) в пределах их компетенции.
Однако, поскольку указанное определение госконтроля − с формальным исключением из его содержания государственной контрольно-надзорной деятельности иного вида, включая прокурорский надзор, − является единственным в действующем законодательстве, суды часто руководствуются именно им при оценке возможности уплаты административного штрафа в льготном режиме на основании ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП.
Так, указал Суд, разрешая дело о привлечении заявителя к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 13.21 КоАП, и отказывая ему в возможности уплаты административного штрафа в половинном размере, суды исходили из того, что п. 7 ч. 3 ст. 1 Закона о госконтроле препятствует применению ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП в случае, если административное правонарушение было обнаружено в ходе осуществления прокурорского надзора.
КС признал оспариваемую норму не соответствующей Конституции
Как напомнил Конституционный Суд, ч. 2 ст. 13.2.1 КоАП предусматривает административную ответственность за неисполнение оператором связи обязанности по прекращению оказания услуг связи и (или) услуг по пропуску трафика в свою сеть связи в случаях, предусмотренных законодательством РФ в области связи. Одним из случаев, когда оператор обязан прекратить оказание услуг связи, является, в силу абз. 4 п. 10 ст. 46 Закона о связи, инициирование соединения с сети связи иностранного оператора связи, которое сопровождается нумерацией, соответствующей российской системе и плану нумерации, за исключением случаев, если соединение инициируется абонентом российского оператора подвижной радиотелефонной связи, находящимся за пределами РФ. Данная обязанность оператора является одним из обязательных требований, предъявляемых к его деятельности, как это следует из ч. 1 ст. 1 Закона об обязательных требованиях в РФ.
Суд отметил, что контроль за соблюдением операторами связи обязательных требований, являющийся частью федерального госконтроля в области связи, возложен на Роскомнадзор (Постановление Правительства РФ от 29 июня 2021 г. № 1045), который проводит в том числе мониторинг соблюдения операторами таких требований на основании п. 3 ст. 46.1 Закона о связи и в соответствии с процедурами, урегулированными Законом о госконтроле. Вместе с тем допущенное «НТСИ Телеком» нарушение было выявлено не Роскомнадзором при осуществлении им госконтроля в области связи, а прокуратурой в ходе прокурорской проверки вследствие изучения непосредственно не связанного с заявителем (его должностными лицами) уголовного дела. Закон о прокуратуре (п. 2 ст. 22 и п. 3 ст. 27) и корреспондирующие ему положения ч. 1 и 2 ст. 28.4 КоАП предоставляют прокурору полномочие возбудить дело об административном правонарушении, что и было сделано Савеловской межрайонной прокуратурой г. Москвы в отношении заявителя.
Данные полномочия прокуратуры, пояснил Суд, коррелируют и с ч. 1 ст. 1 Закона об обязательных требованиях в РФ, предполагающей оценку соблюдения обязательных требований в рамках как государственного контроля (надзора), муниципального контроля, так и привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, а равно аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы. Распространенное же в судебной практике ограничительное толкование ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП применительно к выявленным в ходе осуществления прокурорского надзора правонарушениям ставит в различное правовое положение привлекаемых к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности, правонарушения которых состоят в несоблюдении одних и тех же обязательных требований, но выявлены в рамках исполнения государственных контрольных функций различного вида: мероприятий ведомственного госконтроля, с одной стороны, и прокурорской проверки при осуществлении прокурорского надзора – с другой.
Между тем, подчеркнул КС, такое ограничительное толкование не вытекает из цели установления законодателем возможности льготной (в половинном размере) уплаты административного штрафа, как она была указана в пояснительной записке к законопроекту, впоследствии ставшему Законом от 14 июля 2022 г. № 290-ФЗ. Цель состояла в либерализации административной ответственности за совершение правонарушений в области предпринимательской деятельности и в снижении административной нагрузки на хозяйствующих субъектов. Соответственно, оспариваемое законоположение можно рассматривать с позиции предоставления хозяйствующим субъектам дополнительных гарантий при привлечении к ответственности, не исключая случаи выявления административного правонарушения в ходе прокурорской проверки. Такая цель введения данной нормы, однако, не в полной мере поддерживается ее буквальным содержанием, обусловливающим ее применение выявлением правонарушения в рамках контрольно-надзорных процедур, а не областью общественных отношений, к которой совершенное правонарушение может быть отнесено и которая по замыслу законодателя особо нуждается в подобных мерах.
Если же исходить из направленности оспариваемого законоположения исключительно на стимулирование привлеченных к ответственности лиц к добровольному исполнению наложенных административных наказаний в виде штрафа, то и в этом случае не усматривается предпосылок для такого ограничительного толкования, которое имело место в деле с участием заявителя, указал Конституционный Суд.
Несмотря на разнообразие возможных подходов к толкованию оспариваемой нормы, однозначное понимание статуса прокуратуры как компетентного субъекта госконтроля − в совокупности с ее полномочием проводить проверки, которые по характеру и степени воздействия на деятельность проверяемого лица могут быть сопоставимы с предусмотренными законодательством о контроле (надзоре) контрольными (надзорными) мероприятиями (действиями), − в системе существующего правового регулирования не может игнорироваться при решении вопроса о распространении на лиц, административные правонарушения которых были выявлены в ходе проверки, проведенной прокуратурой, тех льготных условий уплаты административных штрафов, которые законодатель связывает с выявлением правонарушения при осуществлении контроля (надзора).
В условиях, когда в правоприменительной практике к таким лицам ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП не применяется, реализация предоставленной законом возможности уплаты штрафа в половинном размере ставится в зависимость лишь от способа организации контрольной функции государством, что никак не связано с особенностями субъекта административной ответственности или характером совершенного им деяния. Так, пояснил КС, операторы связи при выявлении их правонарушения прокуратурой в ходе проведения проверки оказываются в худшем правовом положении, чем то, на которое они могли бы рассчитывать, если бы оно было выявлено Роскомнадзором при осуществлении федерального госконтроля в области связи. Это ведет к нарушению принципа равенства субъектов, привлекаемых к административной ответственности за совершение одних и тех же административных правонарушений, выявленных в различных процедурах различными государственными органами в отношении одной и той же категории лиц.
Конституционный Суд отметил, что в сфере административно-деликтного регулирования качество закона с точки зрения определенности его содержания приобретает особую значимость, поскольку, как уже указывалось, привлекаемые к административной ответственности лица должны иметь представление о правовых последствиях своих действий (бездействия) (постановления от 14 июня 2018 г. № 23-П/2018, от 15 января 2019 г. № 3-П/2019, от 17 мая 2022 г. № 19-П/2022, от 2 апреля 2024 г. № 14-П/2024 и др.). Причем указанные правовые последствия предопределяются наряду с санкцией за соответствующее правонарушение также специальными институтами, выполняющими собственные функции в административно-деликтном механизме, но в конечном счете влияющими на правовое положение привлекаемого к административной ответственности лица, к каковым может быть отнесено и введение льготного порядка при уплате штрафа в соответствии с ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП. Следовательно, указанные правила должны в той же степени отвечать требованиям к качеству закона, что и санкции за соответствующие правонарушения.
Указание же на госконтроль в ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП − в отличие от иных положений Кодекса, в частности его ст. 28.1, − не конкретизируется отсылкой к законодательству о контрольно-надзорной деятельности, порождая тем самым у привлекаемых к административной ответственности лиц разумные ожидания того, что, в случае если правонарушение выявлено в результате проверки органами прокуратуры как иным субъектом контрольно-надзорной деятельности государства, предписанные законом льготы по уплате административного штрафа им также будут предоставлены. Отказ в уплате штрафа на льготных условиях в такой ситуации может рассматриваться как не согласующийся не только с принципом равенства всех перед законом, но и с требованием поддержания доверия к закону и действиям государства, а также принципом справедливости в правовом демократическом государстве, подчеркнул КС.
Таким образом, Конституционный Суд признал ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП не соответствующей Конституции в той мере, в какой она не предоставляет возможности льготной (в половинном размере) уплаты штрафа в случае выявления административного правонарушения в ходе проверки, проведенной органами прокуратуры.
Суд постановил федеральному законодателю внести в правовое регулирование необходимые изменения. Кроме того, он также рекомендовал законодателю оценить достаточность критериев возможности уплаты назначенного административного штрафа в половинном размере для остальных случаев выявления административного правонарушения в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в ином порядке, чем предусмотренный Законом о защите прав юрлиц и ИП при осуществлении госконтроля и Законом о госконтроле.
Конституционный Суд указал, что до внесения изменений в правовое регулирование в случае выявления административного правонарушения в ходе проверки, проведенной органами прокуратуры, должна предоставляться предусмотренная положением ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП возможность льготной уплаты административного штрафа.
Также КС постановил пересмотреть судебные решения, вынесенные по делу «НТСИ Телеком» на основании ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП.
Комментарий представителя общества и соавтора жалобы
Адвокат КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Анна Минушкина, которая представляла «НТСИ Телеком» в Конституционном Суде, рассказала, что в процессе рассмотрения дела выяснилось, что для правоприменительной практики, и в частности в вопросах привлечения к ответственности юрлиц, очень важно толкование понятия государственного контроля (надзора), поскольку толкование данного понятия распространяется не только на положения о возможности оплаты штрафа в размере половины от назначенной суммы, но и на другие преференции, которые установлены КоАП и которые были внесены федеральными законами в 2022 г.
«В постановлении КС можно проследить мысль о том, что понятие “госконтроль” толкуется расширительно. В связи с этим в правоприменительной практике мы попробуем использовать это постановление и для других преференций, внесенных в КоАП для предпринимателей. В частности, речь идет о возможности соединения дел в соответствии с ч. 5 ст. 4.4 КоАП», − указала Анна Минушкина.
Соавтор жалобы, старший юрист КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Фатима Зангиева, отметила, что в правоприменительной практике за долгое время зафиксировалась позиция судов об ограничительном толковании государственного контроля (надзора). Это связанно с тем, что суды при определении той или иной деятельности государственных органов как контрольно-надзорной руководствовались исключительно положениями Закона о госконтроле и Закона о защите прав юрлиц и ИП при осуществлении госконтроля, которые исключают из сферы своего действия деятельность таких госорганов, как прокуратура или ФСБ. По ее мнению, такое положение неприменимо, когда речь заходит о привлечении к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, это также подтверждается логикой законодателя, отраженной в положениях КоАП, в которых есть отсылка к данным законам (например, примечание к ст. 28.1 КоАП).
Фатима Зангиева пояснила, что административно-деликтные правоотношения по своей природе представляют особый механизм реализации государством своей функции по предупреждению и пресечению обязательных требований законодательства, установленных в нормах КоАП. Как верно отметил КС, в случае когда дело касается деятельности органов государственной власти и субъектов предпринимательской деятельности, связанной с применением мер и последствий административно-правового характера, использование ограничительного толкования в понятии государственного контроля (надзора) является неприменимым, поскольку в противном случае нарушаются конституционные гарантии обеспечения юридического равенства привлекаемых лиц.
«При этом интересно, каким образом законодатель внесет соответствующие изменения в связи с вынесением данного постановления КС, где ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП признана неконституционной в той мере, в которой не представляет возможности льготной уплаты штрафа в случае выявления административного правонарушения в ходе прокурорской проверки, поскольку данная проблема на практике касается, помимо деятельности прокуратуры, и других госорганов, которые, согласно Закону о госконтроле, также не относятся к государственному контролю (надзору), – в частности, деятельности органов ФСБ в случае выявления нарушений в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов, административная ответственность за которые регламентирована ст. 8.17 КоАП», − заключила Фатима Зангиева.
Эксперты «АГ» положительно оценили позицию КС
Адвокат АК «Бородин и Партнеры» Ольга Рогачёва заметила, что то определение, которое сегодня дано в законодательстве о контрольно-надзорной деятельности, исключает из сферы своего правового регулирования прокурорский надзор. Она подчеркнула, что также следует учитывать, что прокуратура в соответствии с действующим законодательством наделена полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях. Данные полномочия прокуратуры коррелируют и с ч. 1 ст. 1 Закона об обязательных требованиях в РФ, предполагающей оценку соблюдения обязательных требований в рамках как госконтроля, так и привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, а равно аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы. «Поэтому, если лицо привлечено к административной ответственности по постановлению прокурора, то у него должно быть право льготной уплаты административного штрафа. Суды же ограниченно подходили к этому вопросу, что ставило в различное правовое положение привлекаемых к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности, правонарушения которых состоят в несоблюдении одних и тех же обязательных требований, но выявлены в рамках исполнения государственных контрольных функций различного вида: мероприятий ведомственного государственного контроля (надзора), с одной стороны, и прокурорской проверки при осуществлении прокурорского надзора – с другой. Отказ в льготной уплате административного штрафа в данном случае нарушает принцип равенства лиц, привлекаемых к административной ответственности», − заключила эксперт.
Руководитель арбитражной практики юридической компании «Эклекс» Анастасия Константинова полагает, что позиция КС отвечает принципам равенства и справедливости. Отсутствие возможности «льготной» уплаты штрафа в случае, если нарушение выявлено прокуратурой, ограничивает права лица, которому был назначен административный штраф. «На практике сложилась ситуация, при которой уплата штрафа в меньшем размере за одно и то же правонарушение зависит от субъекта, выявившего это правонарушение. Цель оспариваемой нормы − стимулирование к добровольному исполнению административного наказания. Для достижения данной цели не имеет значения то, какой госорган выявил правонарушение», − указала она.
Старший партнер АБ г. Москвы «Глушков, Саенко и партнеры» Антон Саенко заметил, что в действующем законодательстве продолжают оставаться пробелы в применении той или иной нормы права. Законодатель не всегда успевает устранить данные пробелы, при этом суды при назначении административного наказания «НТСИ Телеком» руководствовались прямым толкованием положения ч. 13-3 ст. 32.2 КоАП. По мнению эксперта, вывод Конституционного Суда о признании положений ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП не соответствующими Конституции является правильным и свидетельствует о гарантиях государственной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц от необоснованного наказания и о соблюдении принципа равенства привлекаемых к административной ответственности лиц.
